Международная гуманитарная комиссия по установлению фактов

Международная гуманитарная комиссия по установлению фактов, являясь постоянным органом, занимается расследованием серьезных нарушений международного гуманитарного права (МГП). Еще в 1977 г. на основании статьи 90 Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям 1949 года было предусмотрено создание договорного органа, дающего сторонам независимый и конфиденциальный механизм расследования любого «серьезного» или «грубого нарушения» Женевских конвенций или Протокола I. В отличие от судебного механизма привлечения к ответственности процедуры МГКУФ направлены на снижение градуса напряжения и ограничения политических обвинений между сторонами конфликта благодаря альтернативе, построенной на доброй воле, и конфиденциальному процессу установления фактов.

Комиссия смогла начать свою работу, когда ее компетенцию признали минимум 20 государств. Это произошло в 1991 г. после первой войны в Персидском заливе. 

По состоянию на апрель 2023 года компетенцию Комиссии признали 76 государств. Однако Россия, один из давних членов Комиссии, решила выйти из нее в октябре 2019 года, утверждая среди прочих аргументов, что это связано с растущим риском злоупотребления властью некоторыми недобросовестными государствами внутри Комиссии. Этот выход демонстрирует политизацию вопросов, связанных с ответственностью государств за нарушение МГП.

Несмотря на деполитизированный и конфиденциальный подход МГКУФ к нарушениям МГП, государства не торопятся передавать дела на рассмотрение Комиссии, которая в настоящее время крайне мало используется государствами. Также следует отметить, что из пяти членов Совета Безопасности ООН только Соединенное Королевство является участником Комиссии (Китай, Франция и США никогда в нее не входили, а Россия вышла в 2019 г.).

В ходе 33-й Международной конференции Красного Креста и Красного Полумесяца, состоявшейся в декабре 2019 года, государства снова отвергли предложение, выдвинутое ранее в 2015 году правительством Швейцарии и МКККК, создать новый международный механизм для лучшего соблюдения МГП. На Конференции государствам также было предложено признать компетенцию Международной гуманитарной комиссии по установлению фактов в отношении расследования нарушений МГП. Все же предложение так и не было включено в итоговый документ 33-й Международной конференции, поскольку некоторые государства выступили против. Тем не менее это свидетельствует как о серьезной межрегиональной поддержке работы Комиссии, высказанной 31 государством и национальными комиссиями по МГП, так и о значительной оппозиции со стороны государств созданию постоянных международных и независимых механизмов по установлению фактов в случае нарушения МГП. Не считая криминальных расследований, которые в некоторых случаях могут быть проведены Международным уголовным судом, Совет Безопасности Организации Объединенных Наций и Совет по правам человека учредили специальные международные механизмы, занимающиеся расследованием нарушений прав человека и МГП в отдельных странах. 

➔ Перечень международных конвенций по гуманитарному праву и правам человека с указанием числа государств-участников (№ 2а) ; Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ) – Совет по правам человека ; Специальные докладчики

I. Компетенция

К компетенции Комиссии относится расследование преступлений и грубых нарушений права согласно данному им в Женевских конвенциях и Дополнительном протоколе I определению. Имеются в виду военные преступления и преступления против человечности. Несмотря на то, что Женевские конвенции и Протокол I применяются исключительно к международным вооруженным конфликтам (МВК), в 1996 г. на второй, проводимой каждые пять лет конференции, тем не менее было заявлено, что Комиссия готова расследовать грубые нарушения гуманитарного права (в частности, нарушения общей статьи 3), совершенные в ходе немеждународных вооруженных конфликтов (НМВК), если стороны, находящиеся в конфликте, выразят свое согласие. Проведенная в 1998 году Международным уголовным судом кодификация военных преступлений, совершаемых в МВК и НВК (ст. 8 Римского статута), поддерживает широкий мандат МГКУФ в отношении нарушений МГП в ходе обоих типов вооруженных конфликтов. 

Ей поручено также «содействовать, путем оказания своих добрых услуг [сторонам конфликта], восстановлению уважительного отношения к Конвенциям и к настоящему Протоколу» (ЖПI, ст.90(2)(с)(ii)). Комиссия может оказывать добрые услуги двух видов: (i) расследовать любые факты, которые, как предполагается, представляют собой серьезное нарушение, как оно определяется Конвенциями и настоящим Протоколом, или другое серьезное нарушение Конвенций или настоящего Протокола и (ii) содействовать путем оказания своих добрых услуг восстановлению уважительного отношения к Конвенциям и к настоящему Протоколу.

II. Состав

Комиссия состоит из пятнадцати членов, «обладающих высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью» (ЖПI, ст. 90(1)(а)). Они избираются на пятилетний срок государствами, признавшими компетенцию Комиссии, из списка (каждое государство выдвигает по одному кандидату), составленного этими же государствами. Первые члены были избраны в январе 1991 года. Последнее переизбрание состоялось 8 декабря 2016 года в Берне. Сегодняшний состав руководящих членов Комиссии (председатель, первый заместитель председателя и три заместителя председателя) был избран из числа членов Комиссии 19 ноября 2022 г. в Берне. Должность председателя Комиссии сейчас занимает Тило Мараун, переизбранный во время первого ежегодного заседания, состоявшегося 28 марта 2022 года. В заседании, проходившем дистанционно, приняли участие 15 новых членов Комиссии, избранных 28 марта 2022 года.

III. Функционирование

 1. Принятие дела к производству

Дела могут быть переданы в Комиссию различными способами: 

• Любое государство, признавшее компетенцию Комиссии в силу статьи 90, может просить о проведении расследования, даже если оно не принимает прямого или косвенного участия в конфликте. Этот подход призван предотвратить любые подозрения в необъективности расследования, которые могут возникнуть, когда его инициирует одна из сторон конфликта. В этом случае передача дела МГКУФ больше походит на механизм контроля, коллективно осуществляемого государствами, созданного на базе публично-правового порядка и соблюдения МГП. Однако при этом необходимо, чтобы компетенция Комиссии была признана сторонами конфликта, подлежащего расследованию.

• Государства могут заявить, что признают ipso facto и без специального соглашения компетенцию Комиссии в отношении другого государства, если оно тоже приняло на себя это обязательство, без заключения специального соглашения в момент начала расследования (ЖПI, ст. 90(2)(а)). Это означает, что Комиссии не требуется получать специальное разрешение для начала расследования.

• Если государства напрямую не признали компетенцию Комиссии, они все равно могут передать ей дела на рассмотрение по специальной процедуре. Комиссия в таком случае назначает расследование только с согласия всех сторон конфликта (ЖПI, ст. 90(2)(d)). 

Помимо официальных процедур принятия дела к производству, Комиссия также активно на практике предлагала свои услуги сторонам, участвующим в различных вооруженных конфликтах, в том числе в НМВК.

2. Расследование

Расследование проводится палатой, состоящей из семи членов, не являющихся гражданами государств, участвующих в конфликте. Они избираются из членов Комиссии в соответствии со «справедливым географическим представительством». Комиссия может предложить сторонам, участвующим в конфликте, представить элементы доказательств, а также прибегнуть к собственному расследованию, в том числе на месте . Комиссия представляет доклад обо всех фактах государствам, обвиняемым в нарушениях, а они имеют право комментировать или опровергнуть эти факты.

Комиссия также сопровождает доклад уместными с ее точки зрения рекомендациями. Это доклад является конфиденциальным, но Комиссия может принять решение о его обнародовании по запросу сторон, участвующих в конфликте, или если она полагает, что не предпринимается никаких мер для прекращения подобных нарушений.

Сторона, обратившаяся с заявлением о расследовании, авансирует средства на покрытие расходов по расследованию. Затем расходы должны быть возмещены той стороной или сторонами конфликта, чья ответственность будет установлена. 

3. Случаи, доведенные до сведения Комиссии

В 2015 году в МГКУФ обратилась НПО «Врачи без границ» (MSF) по поводу нападения 3 октября 2015 года на больницу MSF в Кундузе (Афганистан). МГКУФ предложила правительствам Соединенных Штатов Америки и Афганистана провести независимое расследование обстоятельств нападения. При этом Комиссия отметила, что расследование она может начать только с согласия одного или нескольких участвующих в конфликте государств. Однако правительство США отклонило предложение МГКУФ, но признало при этом свою ответственность и провело частично рассекреченное национальное военное расследование.

В 2016 году в ходе йеменского конфликта МГКУФ приняла к сведению обращение MSF в связи с событиями, произошедшими 10 января 2016 года в округе Разех в Северном Йемене. Комиссия уже предприняла необходимые шаги, предложив свои услуги в этом контексте. В том же году в рамках военного конфликта в Сирии МГКУФ предложила провести расследование нападений 15 февраля 2016 года на школы и больницы на севере Сирии, в частности на больницу, получавшую поддержку MSF в Маарат Аль-Нумане (провинция Идлиб). Сирийские власти не приняли предложение МГКУФ.

В 2017 году МГКУФ провела свое первое расследование с момента своего создания в 1991 году.

Оно касалось смерти сотрудника ОБСЕ (водителя скорой помощи) на Украине в ходе военного конфликта с Россией. Доклад Комиссии об инциденте был направлен в ОБСЕ и был ей обнародован, хотя выводы Комиссии не подлежали огласке (ст. 90(5)(c) ЖПI). В результате расследования был сделан вывод, что причиной взрыва, скорее всего, стала противотанковая мина российского производством ТМ-62М и что, учитывая, что дорога, как известно, часто использовалась гражданским транспортом, любая недавняя установка противотранспортных мин представляет собой нарушение международного гуманитарного права из-за предсказуемо неизбирательного действия.

4 декабря 2018 года Комиссия направила правительствам Российской Федерации и Украины идентичные письма с предложением расследовать инцидент, имевший место 25 ноября 2018 года в Керченском проливе, но обе стороны это предложение отвергли. 

7 октября 2020 года МГКУФ предложила свои услуги правительствам Республики Армении и Азербайджанской Республики в связи с ситуацией в Нагорном Карабахе, а также письмом от 29 декабря 2020 года – правительству Федеративной Демократической Республики Эфиопии в связи с последними событиями в регионе Тиграй. И, наконец, в июне 2021 МГКУФ предложила Йеменской Республике свои услуги для расследования соблюдения МГП. В марте 2022 г. Комиссия предложила своим услуги правительствам Российской Федерации и Украины, а затем 25 апреля 2022 г. призвала обе стороны поддерживать и, если необходимо, восстанавливать соблюдение Женевских конвенций и Дополнительного протокола I.  До настоящего времени ни одно из этих государств ответа МГКУФ не дало.

10 ноября 2023 года МГКУФ предложила свои услуги Израилю и Палестине в связи с продолжающимся конфликтом в Газе.

23 мая 2024 года МГКУФ предложила Польше свои услуги для расследования нападения, совершенного израильской армией 1 апреля 2024 года в Газе, на колонну гуманитарных работников организации «Всемирная центральная кухня», в том числе гражданина Польши. 

Польша приняла предложение и подписала меморандум о взаимопонимании с МГКУФ 20 июня 2024 года. 

На 2025 год 76 стран признали компетенцию Международной гуманитарной комиссии по установлению фактов: Австралия, Австрия, Алжир, Аргентина, Беларусь, Бельгия, Болгария, Боливия, Босния и Герцеговина, Бразилия, Буркина-Фасо, Бывшая югославская Республика Македония, Венгрия, Гвинея, Германия, Греция, Дания, Демократическая Республика Конго, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кабо-Верде, Канада, Катар, Кипр, Колумбия, , Коста-Рика, Кувейт, Лаосская Народно-Демократическая Республика, Лесото, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Мадагаскар, Малави, Мальта, Мали, Монако, Монголия, Намибия, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Объединенные Арабские Эмираты, Острова Кука, Панама, Парагвай, Польша, Португалия, Республика Корея, Российская Федерация, Руанда, Румыния, Сейшельские Острова, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сербия, Словакия, Словения, Соединенное Королевство, Таджикистан, Того, Тринидад и Тобаго, Тонга, Украина, Уругвай, Финляндия, Хорватия, Чешская Республика, Чили, Швейцария, Швеция, Эстония, Япония.

Прочие юридические механизмы наложения санкций в случае грубых нарушений гуманитарного права

Помимо этого механизма наблюдения и применения конвенций, гуманитарное право предусматривает различные средства расследования, привлечения к ответственности и применения мер пресечения в случае нарушений МГП: они основаны на обязанности государств наказывать виновников серьезных нарушений гуманитарного права, а также на возможности для отдельных лиц, жертв таких нарушений, подавать жалобы в национальные суды любой страны в рамках системы универсальной юрисдикции.

Для наложения санкций в случае серьезных нарушений МГП были, кроме того, созданы такие специальные механизмы, как международные уголовные трибуналы.

Статут Международного уголовного суда был принят в Риме 17 июля 1998 г. и вступил в силу 1 июля 2002 года. Суд компетентен, в соответствии с определенными условиями, судить лиц, совершивших преступления, входящие в компетенцию суда.

➔ Международный уголовный суд ; Международные уголовные трибуналы ; Универсальная юрисдикция

➔ Военные преступления – преступления против человечности ; Индивидуальные жалобы (средства правовой защиты) ; Санкции уголовно-правовые ; Универсальная юрисдикция ; Международное гуманитарное право ; Международный уголовный суд ; Международные уголовные трибуналы