Генеральная Ассамблея, учрежденная Уставом ООН (Глава IV), является основным совещательным органом ООН. В Генеральную Ассамблею входят представители всех государств-участников (193, по данным на апрель 2013 г). Согласно принципу всеобщей демократии, все государства наделены равными правами и соблюдают «равноправие народов». Каждое государство-участник имеет в Ассамблее один голос (ст. 18 Устава).
Ассамблея имеет самые различные функции. Во-первых, она наделена своего рода общими полномочиями во всех областях деятельности ООН (ст. 10). Некоторые функции она разделяет с другими органами, в частности, обсуждение любых вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности происходит совместно с Советом Безопасности. Однако Совет Безопасности наделен особыми полномочиями, в связи с чем Генеральная Ассамблея не может принимать решения в таких вопросах или пересматривать уже принятые решения Совета Безопасности (ст. 12).
Будучи основным совещательным органом, Генеральная Ассамблея получает и рассматривает доклады от других органов ООН (ст. 15); она рассматривает общие принципы сотрудничества в деле поддержания мира, в частности, касающиеся разоружения; она содействует развитию международного сотрудничества в политической, экономической, социальной и культурной областях, а также осуществлению прав человека (ст. 13). Наконец, самой обширной сферой влияния Генеральной Ассамблеи являются ее финансово-бюджетные полномочия: каждый год Ассамблея рассматривает и утверждает бюджет ООН (ст. 17.1). В целях осуществления своей миссии организация располагает регулярным двухгодичным бюджетом, который рассчитывается в зависимости от доли каждой страны в мировом ВВП. Если не брать в расчет расходы на операции по поддержанию мира, превышающие 7,5 миллиардов долларов в год, бюджет ООН на двухгодичный период 2012-2013 гг. составил 5,4 миллиарда долларов, в то время как в 2006–2007 гг. он был равен 3.8 млрд. долларов. Из-за экономического кризиса, затронувшего северные страны в 2011 году, размер отчислений в бюджет на 2012-2013 год был пересмотрен и доля отчислений для таких значимых плательщиков в бюджет ООН, как Великобритания, Франция и Япония, была уменьшена. Тем не менее Соединенные Штаты Америки остались самым крупным вкладчиком (22%), а Китай согласился на увеличение своего взноса на 61%: теперь доля страны в бюджете ООН выросла с 3,2 до 5,1%, что превышает размер взносов Канады и Италии и делает Китай шестым по значимости вкладчиком ООН. Также значительно выросли доли Бразилии, Индии и России.
Помимо регулярного бюджета, существуют также специальные фонды и бюджеты, пополняемые добровольными или обязательными взносами и предназначенные для конкретных акций. Генеральная Ассамблея к ним доступа не имеет, однако она проверяет административные бюджеты специализированных учреждений и делает по ним рекомендации (ст. 17.3).
Многие государства не выплачивают своих взносов своевременно. На февраль 2011 года задолженность числится за 18 государствами-членами. Согласно положениям Статьи 19 Устава ООН «член Организации, за которым числится задолженность по уплате Организации денежных взносов, лишается права голоса в Генеральной Ассамблее, если сумма его задолженности равняется или превышает сумму взносов, причитающихся с него за два полных предыдущих года. Генеральная Ассамблея может, однако, разрешить такому Члену Организации участвовать в голосовании, если она признает, что просрочка платежа произошла по не зависящим от него обстоятельствам». На 2010 год большую часть задолженности составлял долг США (1,561 миллиардов долларов).
Учитывая тяжелое финансовое положение ООН в последние годы, Генеральный секретарь постоянно угрожает лишить права голоса должников, в первую очередь США.
II. Система голосования
Генеральная Ассамблея не является постоянно действующим органом. Во время ежегодного пленарного заседания она принимает резолюции большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов. По таким важным вопросам, как поддержание международного мира и безопасности, выборы непостоянных членов Совета Безопасности, прием новых членов и вопросы бюджета, решения принимаются большинством в две трети (ст. 18.2). Нужно отметить, что Генеральная Ассамблея не может принять на рассмотрение проблему, касающуюся поддержания мира и международной безопасности, если этот вопрос уже был передан на рассмотрение Совета Безопасности (ст. 12).
В зависимости от своего характера, решения Генеральной Ассамблеи могут иметь обязательную силу. Различают два типа резолюций:
– решения: Генеральная Ассамблея может принимать обязательные для государств решения только по следующим вопросам: утверждение бюджета ООН, выборы непостоянных членов Совета Безопасности, выборы членов Экономического и Социального Совета, прием новых членов, а также временное отстранение или исключение действительных членов (ст. 18);
– рекомендации: По всем остальным вопросам резолюции Генеральной Ассамблеи носят характер рекомендаций. Решения по ним принимаются простым большинством голосов. Однако, чтобы придать больший вес этим рекомендациям чаще всего эти документы принимаются путем консенсуса без официального голосования. Принятый таким образом документ заключает в себе компромисс международного сообщества, и едва ли кто-то возьмет на себя риск ставить его под сомнение (а если возражений нет, документ считается принятым). Во время рассмотрения документа председатель лишь отмечает отсутствие возражений со стороны какого-либо государства или группы государств. Такой подход требует основательной подготовительной работы специализированных комиссий и подкомиссий Генеральной Ассамблеи.
III. Работа Генеральной Ассамблеи
Генеральная Ассамблея собирается на пленарное заседание ежегодно в сентябре, обычно на две недели. Каждый год ее возглавляет министр иностранных дел одного из государств-членов ООН. Между сессиями проводится подготовительная работа в шести Главных комитетах:
Первый комитет: вопросы разоружения и международной безопасности;
Второй комитет: экономические и финансовые вопросы;
Третий комитет: социальные, гуманитарные вопросы и вопросы культуры;
Четвертый комитет: специальные политические вопросы и вопросы деколонизации;
Пятый комитет: административные и бюджетные вопросы;
Шестой комитет: правовые вопросы.
Комитеты подразделяются на подкомитеты, которые определяют рабочие группы по конкретным вопросам и назначают специальных экспертов и докладчиков. Масштаб рассматриваемых вопросов и их сложность оправдывают наличие многочисленных ответвлений в такой сложной структуре Организации. Вошедшая в обычай практика голосования путем консенсуса требует от Организации заблаговременной и трудоемкой подготовки текстов, которые смогли бы получить всеобщее одобрение.
Третий комитет рассматривает вопросы, касающиеся прав человека и международной солидарности в поддержку общей гуманитарной деятельности.
Четвертый комитет уделяет особое внимание вопросам поддержания международного мира и безопасности, включая вопросы гуманитарного права и оказания помощи в случае военных конфликтов.
В ведении первого комитета находятся вопросы, связанные с международными договорами о вооружении и cмеждународным правом вооруженных конфликтов.
Несмотря на то, что вопросы поддержания мира вверены Уставом ООН Совету Безопасности, Генеральная Ассамблея также может принимать меры в этой области, если Совет Безопасности не в состоянии выполнить свои функции вследствие разногласий постоянных членов. Это касается всех случаев, когда имеются основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии [резолюция 377 (V) «Единство в пользу мира» от 3 ноября 1950]. Генеральная Ассамблея может рассмотреть такой вопрос безотлагательно и сделать членам организации необходимые рекомендации относительно коллективных мер для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Ассамблея также может передать дело на рассмотрение Международному Суду.
