Санкции дипломатические, экономические или военные

Санкции являются частью мер, разрешенных международным правом для урегулирования споров между государствами. Они не рассматриваются как враждебные или военные действия. Санкции могут быть направлены против государства или негосударственного субъекта (отдельного лица, движения сопротивления, повстанческого движения, политической партии) в том случае, когда оно не соблюдает своих международных обязательств или когда его действия представляют собой посягательство на международный публичный порядок или угрозу ему.

Санкции представляют собой невоенное средство принуждения и могут быть дипломатическими, экономическими или затрагивать культурный обмен между странами. Они принимают разную форму от эмбарго на оружие до других ограничений на торговлю, финансовую или туристическую сферу или же проявляются в виде разрыва дипломатических отношений. Решение о санкциях может быть принято либо отдельным государством (односторонние санкции), либо совокупностью государств в рамках региональной или международной организации типа Организации Объединённых Наций (ООН) (коллективные санкции). 

С 1945 года Устав ООН запрещает применение военной силы в отношениях между государствами за исключением случаев самообороны. Следовательно, решение о военных санкциях принимает только Совет Безопасности ООН (СБ ООН) в соответствии с главой седьмой Устава в случае угрозы международному миру (статья 42 Устава ООН). Решение о военных санкциях принимается СБ ООН только в виде крайней меры, если другие виды невоенных санкций, предусмотренные Уставом ООН, оказываются недостаточными (статья 41 Устава ООН). 

Исторически санкции применялись главным образом государствами против другого государства с целью оказать давление на государственные власти и добиться изменения поведения или даже смены режима.  

В последнее время, чтобы ограничить гуманитарные последствия для всего население, стали вводиться более адресные санкции против отдельных групп и лиц, занимающих значимые посты в государственном аппарате. Все чаще санкции стали применяться и по отношению к негосударственным субъектам. 

Они используются в качестве основного элемента Глобальной контртеррористической стратегии, ограничивая финансовую и материальную поддержку в отношении определенных на международном уровне групп и лиц. Также они запрещают передвижения и другие виды взаимодействия с указанными группами и фигурами. 

В ситуации вооруженного конфликта международное гуманитарное право (МГП) гарантирует право гражданских лиц на получение гуманитарной помощи. Поэтому санкции и эмбарго, налагаемые на государства и негосударственные субъекты, никогда не должны распространяться на гуманитарную помощь. 

Санкции могут быть односторонними (I) или коллективными (II), но принцип гуманитарного исключения постепенно стал частью различных санкционных режимов (III).

I. Односторонние санкции

Согласно Уставу ООН, государства не имеют право применять вооруженную силу для урегулирования споров.  Однако государства все же могут прибегать к другим менее агрессивным мерам принуждения, таким как дипломатические или экономические санкции. Например, после российской аннексии Крыма во время войны на Украине, а также в 2014 году после предполагаемого отравления бывшего российского шпиона в Великобритании США и Европа ввели санкции в отношении России, а за ними последовали ответные санкции со стороны России. В 2012 году США ввели программу санкций в ответ на смерть юриста Сергея Магнитского, который скончался в российской тюрьме в 2009 году. Согласно этой программе, Соединенные Штаты могут налагать санкции на представителей иностранных правительств и других лиц, подозреваемых в нарушениях прав человека. Санкции включают заморозку их финансовых активов и запрет на въезд в США. В 2021 году США также ввели экономические санкции против Китая и китайских компаний, которых обвинили в поддержке репрессий против уйгурского меньшинства и использовании их принудительного труда для получения прибыли. И Россия, и Китай ответили на эти санкции принятием ответных санкций.

Государства, кроме того, могут выбрать передать свои споры на разрешение Международному Суду (МС) или региональным судам, например Европейскому суду. МС рассматривает дела об ответственности государств, но не занимается вопросами уголовной ответственности отдельных лиц. Его решения обязательны для исполнения государствами. В случае невыполнения государством решения МС, единственной возможностью давления остается применение принудительных мер Советом Безопасности ООН в соответствии со статьей 94(2) Устава ООН.

II. Коллективные санкции

Решение о коллективных санкциях может приниматься международными или региональными организациями, такими как ООН, ЕС и Африканский союз. В главе 6 Устава ООН предусмотрена система коллективной безопасности для организации мирного разрешения споров между государствами.  В случае «угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии» в главе 7 Устава ООН (ст. 39–51) предусмотрена возможность накладывать коллективные санкции на государства и негосударственные субъекты. 

Эти меры предусматривают возможность введения коллективных санкций в отношении государств или негосударственных субъектов. Сюда входят дипломатические и экономические санкции, такие как полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений (ст. 41 Устава ООН). Если другие виды санкций могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными, допускается применение международных военных сил, необходимых для поддержания или восстановления международного мира и безопасности (ст. 42 Устава ООН).  Цель коллективных санкций оказать давление на соответствующее государство или негосударственный субъект, чтобы повлиять на их действия и снизить угрозу и риск нарушения международного мира и безопасности.

Санкции и принудительные меры, принятые СБ ООН, являются обязательными и должны выполняться всеми государствами – членами ООН. Поскольку военные санкции используются только в исключительных ситуациях, в Уставе ООН предусмотрен целый ряд других невоенных санкций. Следовательно, СБ ООН может принять принудительные меры по осуществлению экономических санкций, которые могут быть избирательными или ограниченными (например, введение эмбарго на экспорт оружия, замораживание финансовых активов, запрет на поездки или различного рода эмбарго на экономическую торговлю). 

За выполнением каждого санкционного режима, введенного резолюцией СБ ООН, следит комитет по санкциям под номером соответствующей резолюции, действующий в рамках СБ ООН. 

Совет Безопасности ООН ввел несколько санкционных режимов, включающих на 2024 год: запрет на поездки и заморозил активы более 1000 физических и юридических лиц, имеющих отношение к угрозе международному миру и безопасности, в 15 ситуациях и странах: Афганистан-Талибан резолюцией 2615 (2021); Центральноафриканская Республика (11 физических лиц и 2 юридических лица) резолюциями 2127 (2013), 2134 (2014), 2399 (2018); Демократическая Республика Конго (36 физических и 9 юридических лиц) в соответствии с резолюцией 1533 (2004); Корейская Народно-Демократическая Республика (80 физических и 75 юридических лиц) в соответствии с несколькими резолюциями, в том числе 1718 (2006), 1874 (2009), 2087 (2013), 2094 (2013), 2270 (2016), 2321 (2016), 2356 (2017), 2371 (2017), 2375 (2017) и 2397 (2017); Гвинея-Бисау (10 физических лиц, резолюция 2048 (2012)); Ирак (86 физических лиц и 61 юридическое лицо) резолюцией 1518 (2003); Гаити (1 физическое лицо) резолюцией 2653(2022); ИГИЛ («ДАЕШ») и «Аль-Каида» (262 84 физических и юридических лиц) резолюциями 2368 (2017) и 2253 (2015); Ливия (28 физических и 2 юридических лиц) резолюциями 1970 (2011) и 1973 (2011); Мали (8 физических лиц) резолюциями 2374 (2017) и 2432 (2018); Сомали (15 физических лиц и 1 юридическое лицо) в соответствии с резолюцией 1844 (с изменениями от 8 марта 2018); Южный Судан (8 физических лиц) в соответствии с резолюциями 2206 (2015), 2428 (2018) и 2471 (2019); Судан (4 физических лица) резолюцией 1591 (2005); движение "Талибан" (135 физических лиц и 5 организаций) в соответствии с резолюциями 1988 (2011), 2082 (2012), 2160 (2014) и 2255 (2015); Йемен (5 физических лиц) резолюцией 2140 (2014). В отношении Ливана режим санкций 1636 был введен СБ ООН в 2005 году в помощь продолжающемуся расследованию Международной независимой комиссии ООН теракта, произошедшего 14 февраля 2005 года и стоившего жизни бывшему премьер-министру Ливана Рафику Харири. Этот санкционный режим включает запрет на поездки и заморозку активов всех лиц, указанных Комиссией или правительством Ливана и подозреваемых в причастности к террористическому акту. По истечению мандата Международной независимой комиссии ООН по расследованию 28 февраля 2009 года полномочия по проведению расследования были переданы Специальному трибуналу по Ливану (созданному резолюцией 1757 СБ ООН в 2007 году). В настоящее время санкционный режим 1636 не предусматривает санкций против физических или юридических лиц и будет действовать до окончания расследования и всех судебных процедур Специальным трибуналом по Ливану.

➔ См. обновлённый список в разделе @✎ UNSC, сводный список санкций в конце текста.

III. Исключения из санкционных режимов ООН в гуманитарных целях 

В соответствии с МГП в ситуации вооруженного конфликта на гуманитарную помощь не распространяются ограничения, создаваемые экономическими санкциями или «полным эмбарго» на все формы экономических связей. Для обеспечения соответствия режима международных санкций обязательствам по МГП в некоторые резолюции были включены специальные положения, разъясняющие, что гуманитарная помощь остается вне сферы действия санкций. Это называется изъятием или исключением по гуманитарным соображениям.

Например, в резолюции 2593(2021) по Афганистану содержится призыв ко всем сторонам «предоставлять полный, безопасный и беспрепятственный доступ Организации Объединенных Наций, ее специализированным учреждениям и партнерам-исполнителям, а также всем гуманитарным организациям, занимающимся оказанием чрезвычайной гуманитарной помощи (...) для обеспечения доставки гуманитарной помощи всем нуждающимся» (подчеркивание наше).

В резолюции 2582(2021) по санкционному режиму в Демократической Республике Конго также сформулировано требование в отношении государств-членов следить, «чтобы все меры, принимаемые ими во исполнение настоящей резолюции, соответствовали их обязательствам по применимому международному праву, включая международное гуманитарное право, международное право прав человека и международное беженское право» (подчеркивание наше).

В резолюции 2590(2021) по санкционному режиму в Мали подчеркивается, что: «меры, вводимые настоящей резолюцией, не преследуют цели создания неблагоприятных гуманитарных последствий для гражданского населения Мали» (подчеркивание наше).

Необходимость защищать гуманитарную деятельность в соответствии с МГП от негативного воздействия санкционных режимов особенно остро проявилась в случае резолюций ООН с 2000 года, принятых для противодействия терроризму. Во многих ситуациях конфликта действие этих санкций непосредственно угрожало оказанию гуманитарной помощи населению, проживающему на территориях, контролируемых негосударственными вооруженными группами, признанными террористическими. Гуманитарные организации, работающие в зонах, контролируемых лицами или группами, признанными Советом Безопасности ООН террористическими, могли столкнуться с обвинениями в материальной поддержке терроризма.

На протяжении многих лет это вызывало озабоченность гуманитарных организаций, просивших СБ ООН включить в резолюции четкие формулировки об исключениях в гуманитарных целях. 

Начиная с 2016 года в резолюции стали включаться специальные положения, ограничивающие негативное воздействие санкций на гуманитарную помощь. Генеральная Ассамблея ООН в резолюции 70/291 «настоятельно призывает государства обеспечивать в соответствии с их обязательствами по международному праву и национальными правилами и в тех случаях, когда применяется международное гуманитарное право, чтобы контртеррористическое законодательство и меры не препятствовали гуманитарной и медицинской деятельности или взаимодействию со всеми соответствующими сторонами, как это предусмотрено нормами международного гуманитарного права». 

С 2019 года в резолюциях СБ ООН признается наличие такого риска и для его минимизации добавлено предупреждение с настоятельным призывом к государствам «принимать во внимание потенциальное воздействие контртеррористических мер на сугубо гуманитарную деятельность, в том числе медицинскую, которая осуществляется беспристрастными гуманитарными субъектами в порядке, согласующемся с международным гуманитарным правом» (см. например, резолюцию 2482(2019)).

Прогресс в этом отношении стал очевиден в декабре 2021 года, когда СБ ООН принял более широкое гуманитарное исключение из режима санкций в отношении Афганистана, охватывающее предоставление, выплату и обработку средств и активов, необходимых для гуманитарной деятельности и для деятельности по удовлетворению основных человеческих потребностей. Аналогичные исключения из санкционого режима в отношении Гаити были приняты в октябре 2022 года. 

9 декабря 2022 года Советом безопасности ООН были принята резолюция 2664(2022) по общим вопросам, касающимся санкций, предусматривающая широкие и автоматические исключения из санкционых режимов для гуманитарных организаций в том, что касается предоставления, обработки и выплаты денежных средств, других финансовых активов или экономических ресурсов и предоставления товаров и услуг физическим и юридическим лицам, указанным в санкционных резолюциях СБ ООН. Исключения из санкций в гуманитарных целях, предусмотренные этой резолюцией, должны применяться ко всем прежним и будущим резолюциям СБ ООН о санкциях всякий раз, когда возникает конфликт относительно применения этого нового глобального гуманитарного исключения. В резолюции дается широкое определение гуманитарной деятельности, не подпадающей под действия санкций СБ ООН по замораживанию активов, а именно предоставление денежных средств и других финансовых активов, «необходимых для обеспечения своевременной доставки гуманитарной помощи или для содействия осуществлению других видов деятельности, способствующих удовлетворению основных человеческих потребностей».  Важно, что резолюция недвусмысленно распространила действие этого исключения из санкций  в гуманитарных целях на специальный режим санкций по борьбе с терроризмом, введенный резолюцией 1267 (ИГИЛ и «Аль-Каида»). Тем не менее в резолюции 2664(2022) указано, что исключение из специального контртеррористического режима 1267 действует в течение двух лет, и далее будет принято решение о продлении его применения к этому режиму или его отмене в отношении этих лиц. Это создает условия для более интенсивного гуманитарного сотрудничества по данному политически и юридически сложному вопросу. 

6 декабря 2024 года Совет Безопасности ООН в резолюции 2761 единогласно постановил продлить на неопределенный срок действие гуманитарного исключения, предусмотренного резолюцией 2664 (2022) об особом режиме борьбы с терроризмом, изначально утверждёном на двухлетний испытательный срок.

Для надлежащего исполнения резолюции 2664 (2022) требуется включить ее положения в национальные санкционные положения и законодательства всех государств – членов ООН и региональных организаций.

По состоянию на апрель 2023 года Соединенные Штаты, выступившие одним из авторов резолюции 2664 (2022), приняли ряд новых исключений и поправок к своему законодательству. 

По состоянию на конец 2023 года 27 из 39 санкционных режимов Европейского союза включали гуманитарное исключение в формулировке, предложенной в резолюции 2664 ООН.