Беженцы в море

Термин «boat people» («люди в лодках») появился в конце 1970-х годов с началом массового прибытия вьетнамских беженцев, вызванного войной во Вьетнаме, оказавшегося под контролем коммунистов.  С тех пор наблюдалось много волн беженцев, добирающихся до стран назначения небезопасным морским путем. Сомалийские и эфиопские беженцы регулярно пересекают Аденский залив, чтобы оказаться в Йемене. Тысячи беженцев из стран, затронутых вооруженными конфликтами, - Афганистана, Ирака, Сирии, а также из стран к югу от Сахары и из Северной Африки пересекают Средиземное море, чтобы добраться до Европы. В Юго-Восточной Азии беженцы также покидают морским путем Мьянму и другие страны, чтобы попасть, в частности, в Индонезию и Австралию. В большинстве случаев они не могут воспользоваться обычными способами выезда за границу из-за отсутствия удостоверения личности и других юридических документов. Не имея законных альтернативных путей искать убежища и безопасности в других странах, они путешествуют на переполненных небезопасных судах. Беженцы в море особенно подвержены опасностям, подстерегающим их в море, а также легко становятся жертвами нелегальных перевозчиков, извлекающих материальную пользу из их бедственного положения. Нелегальные мигранты также крайне уязвимы перед практикой государств препятствовать судам достичь территориальных вод и берегов страны и ограничивать морские поисково-спасательные операции (ПСО) и высадку в портах. Согласно проекту МОМ «Пропавшие мигранты», гибель в море — это основная причина смерти мигрантов, а центрально-средиземноморский маршрут — самый губительный. В период с 2014 по 2022 год в Средиземном море утонуло 25 277 человек, из них только за 2022 год 2000 человек.

Данная категория просителей убежища, перемещающаяся морским путем, отличается от других категорий просителей убежища, поскольку спасение на море подчиняется морскому праву и морскому обычаю.

Судьба морских беженцев касается сразу нескольких государств: государства происхождения, государства флага (государства регистрации судна, под чьим флагом оно ходит), государства первого захода в порт после спасения либо, в случае необходимости, государства, которое предоставит возможность размещения беженцев. 

Правовой статус беженцев в море находится на (I) пересечении различных и отличных друг от друга международных норм, а именно: международного морского права, международного беженского права и основных прав человека, но также и международного уголовного права, как например, незаконный ввоз людей. Эти правовые рамки основаны на различных моделях ответственности государств (II), что сильно затрудняет принятие четкого и справедливого решения в конкретных случаях.  Международные нормы спасательно-поисковых операций при кораблекрушении (III) отражают одно из древнейших международных правил гуманности и солидарности в море. Однако юридический консенсус в отношении обязательного спасения лиц, потерпевших кораблекрушение, не распространяется на права и обязанности государства, связанные с высадкой потерпевших на его территории. 

Правовая база ПСО создавалась в ответ на исключительные и чрезвычайные ситуации, связанные с кроющимися за морскими путешествиями опасностями. Сейчас эта база подвергается непростому испытанию в связи с массовым и структурным потоком беженцев, прибывающих морским путем и нуждающихся в спасении и высадки на берег. Множественность вовлеченных сторон предоставляет плодородную почву для правовых споров и ограничительной практики со стороны государств, включая отказ принимать на своей территории просителей убежища, спасенных на море.   

Это также ставит под угрозу поисково-спасательные операции, противопоставляя спасательным задачам соображения пограничного контроля. 

I. Правовой статус беженцев в море

«Люди в лодках» — это общий неюридический термин, охватывающих людей с разным международным статусом правовой защиты: беженцы в море, нелегальные мигранты, безбилетные пассажиры, потерпевшие кораблекрушение, жертвы торговли людьми или незаконных перевозчиков. Не любой незаконный пассажир, или «человек в море», является морским беженцем согласно международному праву.  Прежде всего, необходимо, чтобы лицо, покинувшее свою страну морским путем, подпадало под определение статьи 1(а) Конвенции о статусе беженцев 1951 г.  Это также отражено в Конвенции Организации Африканского единства 1969 года, регулирующей конкретные аспекты проблем беженцев в Африке. То есть такое лицо должно оказаться вне своей страны в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или в силу своих политических убеждений. 

В контексте смешанных миграционных потоков общий термин «мигрант» обычно используется для описания всех людей, прибывающих морским путём. Хотя их всех называют мигрантами, государства по международному праву обязаны оценить индивидуальный статус каждого просящего убежища. Все остальные (включая нелегальных мигрантов) пользуются защитой основных международных базовых прав человека, в частности защитой от принудительного возвращения, коллективной высылки или возвращения в страну, где их жизни угрожает опасность.

Более того, международное право, касающееся ПСО потерпевших кораблекрушение в море, обязательно для исполнения всеми государствами и распространяется на всех лиц, которым в море угрожает опасность. Со всей очевидностью, это относится к многочисленным ситуациям, когда люди переплавляются на опасных и ненадежных лодках. 

Хотя международное морское право прописывает обязательства по ПСО, а также по управлению нелегальными пассажирами, разделение ответственности в вопросе высадки становится источником напряженности между различными вовлеченными государствами: государством флага судна, прибрежными государствами, включая государство первого порта захода или первого порта «безопасной страны». 

II. Государство, несущее ответственность за беженцев и лиц, прибывающих морским путём

Лица, прибывающие морским путём, включая беженцев, в первую очередь находятся под ответственностью государства регистрации судна. Согласно Международной конвенции по охране человеческой жизни на море (СОЛАС), принятой в 1974 году и вступившей в силу в 1980 году, государства флага несут ответственность за соблюдение судами, плавающими под их флагом, требований безопасности конструкции, оборудования, связи и навигации. Сюда входят правила и требования к оборудованию, необходимому для обеспечения безопасности людей и грузов, а также обязательство для капитанов оказывать помощь терпящим бедствие (глава V) В соответствии с Международной конвенцией1957 года, относящейся к безбилетным пассажирам, государство флага и капитан несут ответственность за безбилетных пассажиров, включая просителей убежища. В этой Конвенции предполагалось определить статус незаконных пассажиров и ответственность государства относительно высадки, обязав государство первого захода в порт, а не государство регистрации судна принимать незаконных пассажиров.  Впрочем, конвенция так и не вступила в силу, поскольку государства не желают принимать на себя столь четко прописанное обязательство по отношению к высадке незаконных пассажиров.

В результате в Конвенции по облегчению международного морского судоходства (ФАЛ), принятой в1965 году, вопрос о высадке не поднимался. 

Даже если Конвенция 1957 года официально не вступила в силу, УВКБ ООН считает, что в ней тем не менее отражены согласие государств по вопросам обращения с морскими беженцами и необходимость учитывать их потребность в международной защите в процессе высадки, включая право не быть возвращенным в место или страну, где их жизни и свободе угрожает опасность.  В статье 5 (2) от капитана корабля и компетентных властей порта захода требуется учитывать причины, по которым не следует высаживать или возвращать безбилетного пассажира в порт государств, упомянутых в Конвенции. 

В случае, когда люди покидают свою страну на самодельных лодках, хрупкость их конструкции может привести к тому, что находящееся поблизости судно будет обязано оказать помощь терпящей бедствие лодке в соответствии с правилами, регулирующими спасательные операции на море.  Лица, спасенные на море, считаются потерпевшими кораблекрушение в соответствии с морским законодательством. Ответственность за их жизнь одновременно ложится на государство флага, занимающегося спасением судна и на прибрежное государство, под чьим контролем находится зона спасательной операции. 

 ☞ Высадка в первом порту «безопасной страны» — это не право, а согласованная наилучшая практика оказания адекватной помощи потерпевшим кораблекрушение и снятия с капитана бремени заботы о потерпевших. Обязательных норм, чётко определяющих, какое государство - государство регистрации судна, государство первого захода в порт или государство первого порта «безопасной страны» - обязано принять на своей территории беженцев, спасенных на море, в международном морском праве не существует.

В основе морского права лежит принцип сотрудничества, а на государство, отвечающее за морскую спасательную операцию, ложится основная ответственность за координацию и налаживание сотрудничества. Выбор порта высадки тоже делается этим государством. Однако оно не может навязать своё решение другим государствам. 

III. Юридические обязательства в отношении ПСО на море

Спасать терпящих бедствие на море было принято издавна, так заведено в международном обычном праве. Что касается юридической стороны вопроса, четко прописано лишь обязательство оказания помощи на море.  Как указано в издании УВКБ «Спасение на море, безбилетные пассажиры и морские операции по перехвату» (2011 г.), это обязательство действует для всех морских государств и капитанов судов. Обязательство «оказывать помощь любому обнаруженному в море лицу, которому угрожает гибель» с особым упоминанием, что «это обязательство действует независимо от статуса такого лица, способа передвижения или количества». Об этом также говорится в статье 98 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г. (ЮНКЛОС), в статье VI(b) Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС), в статьях 2.1.9 и 2.1.10 Международной конвенции по поиску и спасению на море 1979 г., а также в статье 12 Конвенции об открытом море 1958 года.

Спасением людей на море занимаются следующие международные организации: Международная морская организация (ИМО), УВКБ ООН и Международная организация миграции (МОМ).

Принятие ИМО Международной конвенции по поиску и спасению на море задало международные правовые рамки для организации и координации обязанностей государств в 13 морских районах.  Государства-участники обязуются организовать и координировать между собой действия в этих 13 районах, устанавливая морские поисково-спасательные зоны, создавая морские спасательно-координационные центры (МСКЦ) и процедуры, обязующие все государства флага и прибрежные государства принимать участие в спасательных операциях. 

В 2004 году в Конвенцию были внесены поправки путём принятия Руководства по обращению с людьми, спасенными на море (MSC 78/26/Add.2, приложение 34) и внесения поправок в предписание 5V/33 (параграф 1(1)) СОЛАС, а также путем принятия Приложения к Конвенции по поиску и спасению на море (параграф 3(1)(9)).  Поправки и руководящие принципы 2004 года помогают улучшить координацию между государствами при определении наилучшего места высадки людей, спасенных на море, и при оказании помощи капитану в поиске безопасного места для их высадки. В них также разъясняются критерии и условия, применимые при выборе места высадки. 

Хотя по закону все должны принимать участие в спасении жизней, некоторая гибкость допускается при выборе окончательного места высадки в рамках согласованных критериев выбора порта высадки: близость, безопасность и наличие спасательного оборудования.

Государства-участники обязуются наделить свои МСКЦ полномочиями по координации и сотрудничеству во время спасательной операции и по поиску наиболее подходящего порта высадки. 

Кроме того, государства-участники соглашаются, что государство, отвечающее за район СПО, также отвечает за организацию спасательной операции и определение наиболее подходящего места высадки, даже если оно не может навязать свое решение порту другого государства. 

Достигнута договоренность, что ответственное государство может гибко подойти к решению каждой конкретной ситуации, позаботившись вместе с тем, чтобы с капитанов, принимающих участие в спасательной операции, была снята ответственность за спасенных в разумные сроки с наименьшими последствием для судов (ст. 2(6)).

В Руководстве также прописано, что высадка происходит в безопасном месте, где спасательные операции считаются завершенными. Портом «безопасной страны» считается место, где безопасности и жизни спасенных лиц ничего не угрожает, а их базовые потребности могут быть удовлетворены (ст. 6(12)). В принятых поправках указано, что при выборе безопасного места необходимо учитывать особые обстоятельства в каждом конкретном случае. В Руководстве напоминается, что каждый случай уникален и что государства должны сотрудничать друг с другом при поиске подходящего безопасного места высадки для выживших с учетом всех соответствующих факторов и рисков (ст. 6(16)). В нём также подтверждается необходимость избегать высадки там, где жизнь и свобода лиц, обоснованно опасающихся преследования, оказались бы под угрозой (статья 6(17)). 

Безопасный порт и безопасная страна

К сожалению, понятие ближайшего безопасного порта или безопасной страны по-прежнему порождает путаницу и приводит к правовой двусмысленности, поскольку опирается одновременно на морское право, а также на международное и беженское право.   

Высадка в первом или безопасном порту не прописана в морском праве в качестве чётко определённого права капитана корабля или государства, ответственного за район ПСО, но представляет собой наиболее подходящую согласованную меру предоставления адекватной помощи потерпевшим и освобождения капитана от заботы о них. 

Вместе с тем высадка в безопасной стране — это юридическое обязательство, отражающее абсолютный запрет со стороны международного права возвращать любое лицо в место, где его жизни и свободе угрожает опасность. 

Согласно международному праву, операции ПСО на море должны рассматриваться в соответствии с международным принципом невыдворения и концепцией безопасной страны. Действительно, действующий без исключения принцип невыдворения пришёл из обычного международного гуманитарного права и был закреплён в статье 33 Конвенции о статусе беженцев, а также включен в общую статью 3 Женевских конвенций и статью 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. На уровне Европейского союза (ЕС) этот принцип также можно увидеть в Хартии основных прав ЕС (ст. 18 и 19) и в Договоре о функционировании ЕС (статья 78). В своё толкование права не подвергаться пыткам в соответствии со статьей 3 Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ) Европейский суд по правам человека включает и соблюдение принципа невыдворения. Принцип невыдворения предусматривает, что никто не должен быть переправлен в страну, где ему будет угрожать опасность подвергнуться пыткам или другим формам жестокого обращения, произвольному лишению жизни или преследованию по признаку расовой, религиозной, национальной принадлежности, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе. Это касается не только лиц, признанных беженцами, но и всех, заявляющих о таких опасениях, и относится не только к выдворению с территории принимающего государства, но и к недопущению пересечения границы. Таким образом, это означает, что высадка людей, спасенных в море, должна производиться в безопасном месте в соответствии с критериями и гарантиями принципа невыдворения. 

➔ Высылка (принудительное возвращение)

Однако действия государств часто идут в разрез с этой международной правовой обязанностью. Например, в резолюции 2491 вводится эмбарго на поставки оружия в Ливию, а государствам-членам разрешается инспектировать суда в открытом море вдоль побережья Ливии при наличии разумных оснований полагать, что они могут перевозить контрабанду или незаконных мигрантов. В случае если подозрения оправданы, государства-члены в праве задерживать суда. В докладе Генерального секретаря ООН об осуществлении резолюции подтверждается, что согласно международному праву Ливия не является ни безопасным портом для высадки, ни для возвращения. Тем не менее в докладе отмечается, что государства-члены продолжают высаживать мигрантов и беженцев в Ливии. По данным МОМ за декабрь 2022 были спасены в море и возвращены на берега Ливии 7 992 мигранта и беженца.

Управление ПСО или пограничный контроль за миграционными потоками

Правовая база ПСО создавалась в ответ на исключительные и чрезвычайные ситуации, связанные с кроющимися за морскими путешествиями опасностями. Сейчас в отличном историческом и современном контексте эта база подвергается непростому испытанию в связи с массовым и структурным миграционным потоком людей, прибывающих морским путем и нуждающихся в спасении и высадки на берег.

Примером тому недавно стали проблемы, с которыми сталкиваются спасатели в Средиземном море в контексте ЕС. Проблемы обострились как в плане возможностей по спасению лодок, так и в плане давления государств, препятствующих высадке.

В контексте ЕС ситуация усугубляется тем, что ПСО и высадка не охвачены общей правовой базой ЕС. Всё это создает напряженность для стран с внешними морскими границами ЕС между обязанностью разрешать высадку и ответственностью контролировать иммиграцию внутри ЕС, а также обрабатывать просьбы о предоставлении убежища, будучи первой страной въезда.

В 2013 году количество людей в лодках, подвергающихся опасности в море, значительно превысило вместимость торговых судов. После того, как 366 мигрантов утонули вблизи берегов Лампедузы (Пелагские острова), Италия подключила свой военно-морской флот к специальному проекту ПСО Mare Nostrum, запущенному в октябре 2013 года. В рамках этого проекта в течение одного года было спасено 100 000 человек при ежемесячных затратах в размере девяти миллионов евро. Проект вызвал много критики и обвинений в несправедливом распределении бремени между государствами – членами ЕС, а также обвинений в содействии незаконному въезду мигрантов на территорию Европы.

Проект Mare Nostrum был заменен в 2014 году европейской программой Frontex, направленной на контроль внешних границ Европы, а не на участие в ПСО и разделение проблем, связанных с высадкой в прибрежных государствах.   

Это побудило различные гуманитарные неправительственные организации, такие как MSF и SOS Mediterranée, подключиться к проведению спасательных операций. Например, с мая 2015 года по 29 августа 2020 года было проведено 686 операций, и спасательные катера MSF оказали помощь около 82 000 человек. Им так же, как и военно-морскому флоту Италии, пришлось столкнуться с обвинениями в способствовании незаконной миграции. Однако эта критика переросла в официальные обвинения со стороны некоторых правительств. Уголовные дела о сговоре с контрабандистами и содействии незаконной иммиграции были возбуждены против вышеупомянутых гуманитарных организаций и их персонала различными государствами с целью воспрепятствовать операциям ПСО и ограничить количество высадок после спасения, вместо того чтобы позволить гуманитарным организациям оставаться в море в поисках других терпящих бедствие судов с мигрантами, как это обычно происходило.

Принятый спустя 5 лет после средиземноморского миграционного кризиса новый пакт ЕС о миграции и предоставлении убежища от 23 сентября 2020 года ещё не был одобрен 27 государствами ЕС. Пакт призван заменить Дублинский регламент, согласно которому прошение об убежище следует подавать в первой стране въезда в ЕС. По вопросам миграции, предоставления убежища, а также проведения ПСО в Пакте устанавливается более строгий порядок разделения ответственности и солидарности среди государств – членов ЕС, особенно по отношению к государствам-членам, имеющим морские или внешние границы союза. 

В новом пакте ЕС напоминается о необходимости полноценно выполнять обязательства по международному праву по спасению людей на море. В нем подтверждается принцип солидарности и справедливого распределения ответственности. Следование принципу солидарности остаётся добровольным, но разделение ответственности опирается на предложенные пересмотренные критерии для определения зоны ответственности государства. Эти критерии перечислены в части III, главы II нового регламента ЕС об управлении миграцией и предоставлении убежища. Они призваны снизить давление в связи с ПСО на прибрежные государства ЕС. Государство высадки а, следовательно, и первого въезда больше не должно нести ответственность за рассмотрение дел несопровождаемых несовершеннолетних при наличии родственников в другой стране ЕС (статья 15), а также дел взрослых мигрантов, чьи родственники находятся в других странах ЕС (статьи 16 и 18). 

Согласно этому новому соглашению, будут предоставлены все необходимые гарантии для проведения индивидуальной оценки каждого случая с учетом уязвимости отдельных заявителей при полном соблюдении их основных прав, включая принцип невыдворения. Что касается ПСО, в Пакте напоминается, что спасение жизней на море – международное правовое обязательство всех государств ЕС и что высадка потерпевших должна осуществляться в безопасном месте. Более того, Пакт должен внести ясность в вопрос криминализации негосударственных субъектов благодаря руководству по применению правил борьбы с незаконным ввозом мигрантов и подтвердить, что выполнение своих правовых обязательств по спасению терпящих бедствие в море не может считаться преступлением. 

Этот пакт всё ещё нуждается в одобрении государствами на уровне ЕС. 

Между тем, отсутствие обязательных международных правовых рамок, определяющих ответственность государств и распределяющих ответственность в вопросах миграции, предоставления убежища и высадки людей, спасенных на море, остается источником напряженности между государствами и дополнительной опасности для самих мигрантов. Таким образом, единственным «законным» способом для «людей в лодках» «сойти на берег» оказывается потерпеть кораблекрушение и быть выброшенным на берег. По этой причине некоторые государства не дают лодкам достичь берега, отталкивая их назад за пределы территориальных вод в открытое море. 

Именно в этом контексте в апреле 2022 года генеральный директор Frontex подал в отставку по итогам расследования Европейского бюро по борьбе с мошенничеством, установившего причастность Frontex к незаконному выдворению мигрантов во время операций по патрулю морских границ. Европейский суд по правам человека признал незаконными и осудил такие действия в деле о перехвате итальянскими пограничными службами беженцев из Сомали и Эритреи в открытом море и их последующей высадке в Ливии (см. ниже).

➔ Убежище ; Эвакуация ; Высылка (принудительное возвращение) ; Репатриация ; МОМ ; Беженцы ; Апатрид ; УВКБ ООН, пропавшие без вести и умершие 

IV. Юриспруденция 

В деле «Сафи и другие против Греции» Европейский суд по правам человека постановил, что действия греческих сотрудников службы безопасности в ходе операции "отпор", приведшие к потоплению лодки с мигрантами, гибели одиннадцати человек (включая детей и грудных младенцев), а также последующий обыск выживших с раздеванием и условия, в которых проходил обыск, нарушили право мигрантов на жизнь и запрет на бесчеловечное или унижающее достоинство обращение, предусмотренные статьями 2 и 3 ЕКПЧ (Сафи и другие против Греции, жалоба № 5418/15, [Палата], решение от 7 октября 2022 г., пункты 157-167, 194-198).

В деле «Хирси и др. против Италии» ЕСПЧ установил, что статья 3 также применима в открытом море, и напомнил, что судно, находящее в открытом море, подпадает под исключительную юрисдикцию государства регистрации флага. Суд установил, что итальянские власти нарушили статью 3 ЕКПЧ (право не подвергаться пыткам), когда они высадили в Ливии 11 граждан Сомали и 13 граждан Эритреи, перехваченных в открытом море до достижения ими итальянского побережья (ХирсиДжамаа и другие против Италии, жалоба № 27765/09, [Большая Палата], решение от 23 февраля 2012 года, пункты 76, 135-137, 156-158).