Убежище

По данным Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), на конец 2024 года в мире насчитывалось 122,6 миллиона вынужденных переселенцев. Среди причин переселения указаны преследования, конфликты, насилие, нарушение прав человека или серьезные нарушения общественного порядка. 72 миллиона человек из общего числа переселенцев были перемещены внутри своей страны, почти 44 миллиона стали беженцами и 8 миллионов – просителями убежища. За последнее десятилетие эти цифры выросли втрое. Среди просителей убежища большинство приехали из Венесуэлы, Сирии, Судана, Афганистана, Колумбии, Сомали, Турции, Кубы, Гаити и Никарагуа.

I. Право искать убежища и пользоваться им 

Убежище — это место, где человек может укрыться от опасности, которой он подвергается в стране происхождения. В поисках убежища такое лицо пересекает государственную границу и его статус уже будет отличаться от статуса внутренне перемещенного лица. Право спасаться от преследований и просить убежища является одним из основных прав человека, утвержденных Всеобщей декларацией прав человека (ВДПЧ) в статье 14(1).

Однако это индивидуальное право ограничено, поскольку другие государства не обязаны автоматически в ответ предоставлять убежище беженцам. Что считать преследованиями, каковы условия и процедура рассмотрения прошений об убежище, а также распределение беженцев между государствами — все это определяется в рамках международного беженского права. 

С юридической точки зрения следует разграничить два понятия «беженец» и «проситель убежища»: проситель убежища или лицо, ищущее убежища, — это лицо, желающее подать официальное прошение о предоставлении статуса беженца в другой стране или ожидающее результата рассмотрения своего дела компетентными государственными властями.   Беженцем считается лицо, получившее официальный статус беженца от компетентных государственных органов и пользующееся рядом прав наравне с гражданами этого государства в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев (ст. 12–34).

В Конвенции о статусе беженцев и в Уставе УВКБ предпринимается попытка обеспечить право искать убежища всем лицам, опасающимся преследований в своей стране по расовому, религиозному, национальному принципу, по причине принадлежности к определенной социальной группе или за свои политические убеждения и не имеющим возможности получить защиту в своей стране (ст. 8(а), 8(d) Устава УВКБ; ст. 1(А)(2), 31-33 Конвенции о статусе беженцев; ст. 1(2) Протокола, касающегося статуса беженцев).

В других региональных и международных текстах также гарантируется право искать убежища в другой стране, как например, в Конвенции по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке и в Картахенской декларации о беженцах латиноамериканских государств.

В Конвенции о статусе беженцев не дается определения «преследованиям». Тем не менее согласно УВКБ «преследование может включать серьезные нарушения прав человека, в том числе угрозу жизни или свободе, а также другие виды причинения тяжелого вреда а также другие виды причинения тяжелого вреда или невыносимых лишений, оцененных в контексте взглядов, чувств и психологического состояния лица, ходатайствующего о предоставлении убежища» (прим. переводчика: Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. Рекомендации по международной защите № 7, 2019, с. 159. URL: https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?docid=…;  Кроме того, менее тяжкие виды вреда в совокупности могут быть приравнены к преследованию. «Дискриминация приравнивается к преследованию, если ее последствия приводят к невыносимой ситуации или ситуации, которая наносит значительный ущерб соответствующему лицу» (Там же Рекомендации по международной защите № 12, с. 268).

Также со временем УВКБ выделил в качестве основания для получения статуса беженца преследования в связи с гендерной и сексуальной ориентацией и сексуальной идентификацией, а также гендерное и сексуальное насилие или торговлю людьми. Таким образом, УВКБ признает, что насилие и гендерные преступления, например калечащие операции на женских половых органах, домашнее насилие и торговля людьми могут считаться преследованием и давать право на статус беженца.

УВКБ также считает, что насильственные действия могут осуществляться как государственными, так и не государственными субъектами, при условии, что государство не в состоянии обеспечить защиту населению или не намерено это делать.

Положения Конвенции о статусе беженцев не распространяются на лиц, совершивших международные преступления (преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности) (ст. 1(F) Конвенции о статусе беженцев).

II. Основные права, предоставляемые лицам, покидающим свою страну, спасаясь от преследований 

Чтобы просители убежища, покинувшие свою страну, могли просить убежища у властей другого государства, Конвенция о статусе беженцев и другие соглашения закрепили ряд основных прав за теми, чьей жизни или свободе что-то угрожает.

а. Право ходатайствовать о предоставлении убежища в надлежащие национальные инстанции 

Это значит, что государства не должны препятствовать просителям убежища обращаться в компетентные государственные инстанции, а, наоборот, должны облегчать к ним доступ, в частности на границе. Кроме того, УВКБ ООН должно быть разрешено оказывать помощь просителям убежища в выполнении этих формальностей. Поскольку беженцы лишены административной помощи государства происхождения для подтверждения своих прав, другие государства обязаны предоставить необходимые административные услуги либо напрямую, либо посредством международной инстанции – УВКБ. Как следствие УВКБ или государство, на чьей территории находится беженец, обязуются выдать или обеспечить выдачу документов или сертификатов, которые обычно выдаются иностранцам государственными органами страны происхождения (ст. 25 Конвенции о статусе беженцев).

б. Право не быть высланным или возвращенным в государство происхождения, пока существует угроза безопасности (non-refoulement – невыдворение)

Государство не может выслать или вернуть просителя убежища или беженца на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность (принцип невыдворения), даже если они незаконно проникли на государственную территорию или незаконно проживают на ней (ст. 32–33  Конвенции о статусе беженца). Согласно Конвенции о статусе беженца, этот принцип не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны убежища (ст. 33(2) Конвенции о статусе беженцев). Вместе с тем принцип невыдворения закреплен в более жестких формулировках и без исключений в ряде других международных конвенций: 

• Конвенция против пыток (ст. 3);
• Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 7);
• Конвенция Организации африканского единства по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (ст. 2(3));
• Американская конвенция о правах человека (ст. 22(8));
• Европейская конвенция о правах человека (статья 3)

в. Право не подвергаться наказанию за обращение за убежищем

Государства не будут налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, которые прибыли непосредственно с территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность. Это положение действует при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания (ст. 31 Конвенции о статусе беженцев).

г. Право на личную свободу и безопасность просителей убежища

Запрет на произвольный арест действует без исключений. Его нельзя оправдать ни чрезвычайной ситуацией, ни большим наплывом лиц, ищущих убежища (ст. 3 и 9 ВДПЧ; ст. 9 МПГПП). Просители убежища могут быть лишены свободы только в исключительных обстоятельствах и в качестве крайней меры, на максимально короткий период времени и по решению судьи. Задержание может быть разрешено, если признается, что эта мера разумна, необходима и соразмерна конкретной ситуации с учетом всех нюансов. Запрещено подвергать заключению детей.

III. Защита просителей убежища в ситуации массового притока беженцев (временное убежище)

В случае массового притока лиц в поисках убежища или гуманитарного кризиса, государство, принимающее этот поток (обычно соседнее с государством, откуда наблюдается массовый исход) обязано предоставить этому населению временное убежище, также именуемое дополнительной (субсидиарной) защитой. Такая защита и помощь в экстренных обстоятельствах должна оказываться совместно в рамках всего международного сообщества, в соответствии со справедливым распределением бремени при содействии УВКБ, пока не будут найдены долговременные решения или не будут устранены причины массового исхода и репатриация не будет безопасной (Заключение 22 от 24 апреля 1981 г., Исполнительный комитет УВКБ, XXXII сессия). 

В Заключении 58 (XL сессия, 1989 г.) Исполнительный комитет УВКБ рекомендовал возвращать в безопасную третью страну лиц, не могущих претендовать на статус беженца, только если с ними там будут обращаться в соответствии с общепризнанными основными гуманитарными нормами - другими словам, с соблюдением гражданских прав, прописанных в Конвенции о статусе беженцев и Всеобщей декларации прав человека.

➔ Беженцы

IV. Первая страна убежища и безопасная третья страна 

Право бежать из своей страны не означает, что мигранты имеют право выбирать страну своего убежища.  Термины «страна первого убежища»  и «безопасная страна» (страна транзита или предыдущего пребывания) означают, что покинув свою страну, проситель убежища мог пересечь территорию другой страны, где мог получить международную защиту. Такую страну называют страной первого убежища. Таким образом, государство может отказать заявителю в предоставлении статуса беженца, если заявитель до этого находился в стране первого убежища и может быть туда возвращен. Ищущие убежища будут возвращены в страну, где они уже нашли защиту, если им разрешено туда вернуться и с ними будут обращаться в соответствии с общепризнанными основными гуманитарными нормами — другими словами в соответствии с гражданскими правами, прописанными в Конвенции о статусе беженцев и во Всеобщей декларации прав человека. Под безопасной третьей страной понимают такое место, где ищущие убежища могут его попросить в силу существования официального двустороннего или многостороннего соглашения между государствами о передаче просителей убежища. На европейском уровне эта возможность недвусмысленно признана в следующих правовых документах:   

•Директива 2013/32/ЕС Европейского парламента и Совета (ст. 33—35 и 38) (упорядочивает критерии определения безопасности третьей страны); 

— Шенгенское соглашение (регламентирует перемещение лиц, ищущих убежища, внутри государств-участников Соглашения);

— Дублинский регламент (III) (многостороннее соглашение, в котором определяется какое государство должно рассматривать ходатайства о предоставлении убежища). 

Данные директивы и соглашения регламентируют распределение ответственности между государствами-участниками Европейского Союза при рассмотрении ходатайств о предоставлении убежища. В других государствах предусмотрено внутреннее законодательство, акты и подзаконные акты, регулирующие процедуру предоставления убежища.

V. Возвращение или высылка в государство происхождения

Далеко не все лица, ищущие убежища, соответствуют критериям, необходимым для получения статуса беженца в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года, и, следовательно, на них не распространяются гарантии, предусмотренные этой Конвенцией для беженцев. В Заключении № 96 (LIV сессия, 2003 г.) Исполнительный комитет УВКБ подтверждает обязанность государств принимать назад своих собственных граждан и право других государств высылать лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, с соблюдением гуманитарных норм.

В любом случае возвращение или высылка иностранных граждан не должны идти в разрез с основными и обязательными гарантиями принципа невыдворения, запрещающего возвращать людей в места, где их жизнь и безопасность окажутся под угрозой. Случается, и тому есть множество примеров, что лица, не подпадающие под критерии получения статуса беженца, при возвращении в страну происхождения рискуют столкнуться с угрозой их жизни и безопасности. По этой причине международное беженское право дополняет международное право прав человека, включая Конвенцию по предупреждению пыток. 

➔ См. также: Беженцы в море ; Перемещение населения ; Мигрант-миграция ; Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) ; Внутренне перемещенные лица ; Беженцы ; Репатриация ; Высылка (принудительное возвращение)

 VI. Юриспруденция 

1. Региональные суды

Лишение свободы:

По объединенным делам C, B и X (C‑704/20 и C‑39/21) от 8 ноября 2022 года Суд ЕС пришел к выводу, что в контексте рассмотрения соблюдения условий законности задержания гражданина третьей страны в соответствии с законодательством ЕС судебный орган должен ex officio изучить условия законности на основании обстоятельств дела, доведенных до его сведения, даже если эта информация или нарушенное условие законности не были затронуты соответствующим лицом. Суд постановил, что общие процессуальные нормы законодательства ЕС были разработаны, чтобы позволить при необходимости компетентному судебному органу вернуть свободу соответствующему лицу после проверки ex officio, как только выяснится, что задержание является незаконным.

В деле З.А. и другие против России (заявления № 61411/15, 61420/15, 61427/15 и 3028/16) от 21 ноября 2019 года Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) установил, что содержание просителей убежища в транзитной зоне аэропорта в России в течение почти двух лет без доступа к медицинской или социальной помощи было незаконным, а необходимость спать на полу нарушает Европейскую конвенцию по правам человека (ЕКПЧ) (ст. 3 и 5(1) ЕКПЧ).

В деле Аль-Хусин против Боснии и Герцеговины (№ 2) (заявление № 10112/16) от 25 июня 2019 года ЕСПЧ постановил, что задержание в контексте иммиграционного контроля должно быть законным, а не произвольным и осуществляться добросовестно. Оно может быть оправдано в случае начала процедуры депортации или экстрадиции, но при отсутствии реальной возможности высылки из страны нарушает ЕСПЧ (ст. 5(1)).

В деле Ш.Д. и другие против Греции, Австрии, Хорватии и др. (жалоба № 141165/16) от 13 июня 2019 года ЕСПЧ подтвердил, что содержание несовершеннолетних без сопровождения (в возрасте от 14 до 17 лет) в полицейских участках без психологической и социальной поддержки и без поиска другой альтернативы нарушает статьи 3 и 5(1) ЕКПЧ. Суд далее подчеркнул, что содержание под стражей несовершеннолетних должно использоваться только в качестве крайней меры.

Невыдворение: 

В деле М.А. и другие против Литвы (заявление № 59793/17) от 11 декабря 2018 года ЕСПЧ установил, что отказ пограничных служб в подаче ходатайства о предоставлении убежища, полученный трижды российской семьей, и их возвращение в Беларусь при отсутствии какой-либо проверки однозначно является нарушением статьи 3 ЕКПЧ и представляет реальную опасность жестокого обращения.

Основания для преследования:

Суд Европейского Союза толкует законодательство ЕС, чтобы обеспечить его единообразное применение во всех странах ЕС, и разрешает юридические споры между национальными правительствами и институтами ЕС. В деле «Министр по делам иммиграции и предоставления убежища против X, Y и Z» № C-199/12, C-200/12 и C-201/12 от 11 ноября 2013 года постановил, что гомосексуалисты являются членами определенной социальной группы в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев (статья 1(A)(2)). Не каждый уголовный закон, направленный против гомосексуалистов, приравнивается к преследованию. Однако, если за нарушение такого закона предусмотрено тюремное заключение, то его следует рассматривать, как преследование.

2. Национальные суды

Основания для преследования:

В своем решении №21042074 от 7 июня 2022 г. Национальный суд Франции по вопросам убежища (CNDA) определил необходимые критерии для предоставления международной защиты лицам, отказывающимся от несения военной службы по соображениям совести, ссылаясь на рекомендации ЕСПЧ, Суда Европейского союза и на резолюцию 1998/77 Комиссии по правам человека ООН. Отказ от несения военной службы по соображениям совести рассматривается как проявление основного права – свободы совести и вероисповедания. Следовательно, отказ от несения военной службы по соображениям совести может считаться основанием для предоставления статуса беженца при условии настоящей личной убежденности, наличия военной обязанности в государстве и отсутствия реальной возможности нести альтернативную службу для лиц, избегающих военной службы по соображениям совести. Должно быть доказано, что эта настоящая личная убежденность настолько важна, неоспорима и серьезна для указанного лица, что ведет к отказу от несения военной службы.

В деле № 16029780 от 21 октября 2017 года Национальный суд Франции по вопросам убежища предоставил статус беженца г-же Э. на основании высокого риска калечащих операций на половых органах и отсутствия защиты от этой угрозы в ее стране. 

В соответствии с внутренним законодательством Германии Административный суд Магдебурга в деле № 5 A61/17 MD от 26 июня 2017 года постановил, что лица, работающие в международных организациях по оказанию помощи, таких как УВКБ ООН, подвергаются особому риску преследования со стороны негосударственных субъектов в случае возвращения в Афганистан.

Апелляционный суд США первого округа в деле Джейси Мигуэлина де Пена-Паниагуа против Уильяма П. Барра (18-2100P, 1-й округ, август 2020 года) признал половую принадлежность законным основанием для предоставления убежища, что наконец позволило США стать безопасным убежищем для женщин, спасающихся от домашнего насилия. 

Невыдворение:

Воеводский административный суд в Белостоке (Польша) в деле II SA/Bk 492/22 от 15 сентября 2022 года, касающемся гражданки Ирана и ее семьи, включая несовершеннолетних детей, постановил, что ни национальное законодательство, ни фактические обстоятельства не могут мешать государству-члену применять принцип невыдворения, в том числе в отношении иностранцев, незаконно пересекающих границы Польши. В рамках любой процедуры выдворения следует учитывать не только интересы государства, но и его международные обязательства в отношении граждан третьих стран.