Беженцы

В 2022 году число вынужденных переселенцев по всему миру составило 108,4 млн человек, включая беженцев и внутренне перемещенных лиц (ВПЛ); это на 19 миллионов больше, чем в прошлом году, и самый большой показатель из когда-либо зафиксированных по статистике УВКБ.   Эти цифры постоянно растут с середины 1990-х годов. Среди вынужденных переселенцев 35,3 миллиона беженцы, а 62,5 – ВПЛ. В 2022 году, как и в предыдущие 9 лет, больше всего беженцев приняла Турция – 3,6 млн человек, затем идет Иран – 3,4 млн, Колумбия – 2,5 млн, Германия – 2,1 млн и Пакистан – 1,7 млн человек. В 2022 году 52% беженцев по всему миру приехали из трех стран: Сирия – 6,5 млн; Украина – 5,7 млн и Афганистан – 5,7 млн. Апатридов насчитывалось 4,4 млн человек. К концу 2022 года около 339 300 беженцев вернулись в страну своего происхождения в течение года. Из 35,3 млн беженцев в 2022 г. около 41% несовершеннолетние.

С 1951 года в Международной конвенции о статусе беженцев прописано общее определение понятия «беженец». Оно затем было дополнено другими региональными конвенциями (I). Такие конвенции предоставляют минимальные международные права лицам, оставшихся без правовой защиты своего государства происхождения. Беженцы, подпадающие под установленные критерии, получают международную защиту индивидуальных прав, прописанных в этих конвенциях (II). Конвенции осуществляются с помощью специальных ресурсов и органов, таких как Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) (III). Тем не менее массовый наплыв беженцев, пересекающих границы, увеличивает потребность в защите и помощи сверх обычных возможностей, имеющихся в распоряжении государств.   Также существует потребность при решении вопросов национальной и международной безопасности обеспечить соблюдение индивидуальных прав на защиту. По этой причине для снижения напряженности, улучшения сотрудничества и распределения бремени, связанного с решением проблем беженцев, государствами были разработаны международные и региональные инициативы (IV). Новым концептом смешанной миграции называют растущее число лиц, спасающихся одними и теми же небезопасными и нелегальными путями, бегущих от вооруженных конфликтов, насилия, а также природных катаклизмов и крайней нищеты. Тем не менее появление этого концепта ставит под угрозу особую международную защиту, предназначенную беженцам (V). В этом отношении принятый в 2018 году государствами Глобальный договор о беженцах представляет собой международное соглашение, не имеющее обязательной силы, в котором подчеркивается необходимость поддерживать и соблюдать особые условия защиты беженцев в контексте смешанной миграции. В рамках Договора государствам предлагается применять комплекс мер в отношении беженцев с целью улучшить на практике решение проблем с массовым наплывом мигрантов, а также опираться на международную солидарность и разделение бремени среди государств и других заинтересованных лиц (IV).

Однако международные обязательства в отношении лиц, ищущих убежища, зачастую игнорируются разными государствами, старающимися не допустить пересечение своих границ. Это проявляется особенно наглядно при решении проблемы беженцев в море, а также в различных международных соглашениях с третьими странами по экстратерриториальному контролю за беженцами и лицами, ищущими убежища.

I. Определения

1. Конвенция о статусе беженцев 1951 г.

Конвенция о статусе беженцев была принята 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной ООН в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи.  Она вступила в силу 22 апреля 1954 г. и вместе с Протоколом 1967 г. о статусе беженцев составляет основу международного права по вопросам беженцев. 

В Конвенции и Протоколе дается следующее определение «беженца»:

«Лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений [...] Положения настоящей Конвенции не распространяются на всех тех лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:

a) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах; 

b) совершили тяжкое преступление неполитического характера, вне страны, давшей им убежище; 

c) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации ООН» (Конвенция 1951 г., ст. 1).

Одновременно с принятием этой Конвенции было создано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), призванное следить за применением юридического статуса беженца.  В части своего осуществления Конвенция опирается на государства и на УВКБ.  На октябрь 2023 г. к ней присоединилось 146 государств. Конвенция является основным документом по вопросу беженцев.

Некоторые государства толкуют определение, предложенное в Конвенции, таким образом, чтобы включить в него лишь лиц, бежавших в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований, совершаемых или допускаемых властями их страны. В своем наиболее узком толковании некоторыми государствами это определение исключает лиц, бегущих массово или небольшими группами от таких коллективных рисков, как угроза безопасности или военные действия. Тем самым это может вести к исключению лиц, спасающихся от преследований не со стороны властей, а со стороны групп террористов, повстанцев или иных негосударственных формирований, кроме случаев, когда эти преследования санкционированы или вызваны правительственными органами.

Европейский суд по правам человека в апреле 1997 г. расширил толкование определения, чтобы включить как критерий для получения статуса беженца преследования со стороны групп, не зависящих от государственных органов.

Согласно определению 1951 г. в качестве основания для предоставления статуса беженца лицу, ищущему убежище, учитываются преследования по признаку: 1) расы, 2) религии, 3) гражданства, 4) принадлежности к определенной социальной группе или 5) политических убеждений.

УВКБ также официально включил изнасилование в список преследований, дающих согласно Конвенции о статусе беженцев, право на предоставление статуса беженца. Под этот критерий подпадают лица, опасающиеся стать или ставшие жертвой изнасилования или других форм сексуального или гендерного насилия. Со временем УВКБ расширило перечень определенных социальных групп, принадлежность к которым может послужить основанием для предоставления статуса беженца, и включило в него сексуальную ориентацию и гендерную идентичность, а также в отдельную социальную группу были включены жертвы гендерного или сексуального насилия и жертвы торговли людьми. Таким своим решением УВКБ признало, что изнасилования и гендерные преступления, такие как калечащие операции на женских половых органах, могут считаться обоснованным опасением преследования для получения статуса беженца.

Это согласуется с расширенными основаниями для преследования, предусмотренными определением Международного уголовного суда (МУС) с 1998 года. Действительно, Римский статут МУС подтверждает, что гендерная принадлежность может стать основанием опасаться преследований. Он включает в определение преступления против человечности «преследование любой идентифицируемой группы или общности по политическим, расовым, национальным, этническим, культурным, религиозным, гендерным [...] или другим мотивам, которые повсеместно признаны недопустимыми согласно Международному праву» (ст. 7(1)(h) Римского статута).

➔ Преследование ; Изнасилование ; Женщина

УВКБ также считает, что насильственные действия могут осуществляться, как государственными, так и не государственными субъектами, при условии что государство не в состоянии оказать защиту населению или не намерено это делать.

Положения Конвенции о статусе беженцев не распространяются на лиц, совершивших международные преступления (преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности) (ст. 1(F)(а) Конвенции о статусе беженцев).

Однако имеются и другие международные или региональные документы, определяющие понятие беженца и обеспечивающие его защиту в более широком плане, чем это делается в Конвенции 1951 г.  В свое определение беженца они включают дополнительные критерии преследования, такие как цвет кожи и пол, а также помимо индивидуального преследования охватывают ситуации коллективной угрозы. В этих документах прослеживается более комплексный подход к положению беженцев, мигрантов и ВПЛ (см. ниже разделы IV и V).

2. Определение «беженец» в соответствии с положениями Конвенции Организации африканского единства (ОАЕ)

Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке (Конвенция ОАЕ), была принята Организацией африканского единства 10 сентября 1969 г. (1001 UNTS 45) и вступила в силу 20 июня 1974 г. По состоянию на июнь 2025 года участниками Конвенции было 46 государств.

Предложенное определение беженца отсылает к тем же критериям преследования, что и Конвенция о статусе беженцев 1951 года. Тем не менее определение беженцев включает не только ситуации индивидуального преследования, но «применяется также к любому лицу, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-то части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте, за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности» (ст. 1(2) Конвенции ОАЕ). 

Это определение включает, как следствие, лиц, в массовом порядке бегущих от войн или коллективных преследований, независимо от того меры участия в этом национальных властей.

В 2012 году Африканский союз принял Конвенцию Африканского союза о защите внутренне перемещенных лиц в Африке и оказании им помощи (Кампальская конвенция). Это первая международная юридически обязательная конвенция о защите перемещенных лиц, не пересекавших государственной границы и не признаваемых как беженцы. ➔ перемещенные лица 

3. Определение Афро-Азиатской консультативно-правовой организации (ААКПО)

Итоговый текст Бангкокских принципов о статусе беженцев и обращении с ними, принятых 24 июня 2001 года, содержит такое же расширенное определение, как и Конвенция ОАЕ. К критериям преследования, перечисленным в Конвенции о статусе беженцев 1951 года, добавлены цвет кожи и гендерная принадлежность. Также понятие индивидуальных преследований теперь включает ситуации коллективной опасности, перечисленные в Конвенции Африканского союза о конкретных аспектах проблем беженцев в Африке (см. выше).

4. Определение, разработанное латиноамериканскими государствами

а) Картахенская декларация о беженцах, 1984 г.

В ноябре 1984 г. на Коллоквиуме, посвященном международной защите беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме, была принята Картахенская декларация о беженцах.  Хотя Декларация и не является международным договором, ее положения соблюдаются везде в Центральной Америке, а определение беженца было включено в национальное законодательство большинством Латиноамериканских стран (за исключением Кубы, Панамы, Доминиканской Республики, Тринидада и Тобаго, а также Венесуэлы), что превращает это «мягкое» право в юридически обязательную концепцию. Однако при принятии решения о предоставлении статуса беженца на практике это определение применяется непоследовательно, и граждане некоторых стран сталкиваются с фактическим отказом в рассмотрении, как в случае с венесуэльцами, ходатайствующими о предоставлении убежища в Колумбии. Картахенская декларация расширяет область применения определения беженцев, установленного Конвенцией 1951 г., включая в него в качестве причин для бегства иностранную агрессию, немеждународные конфликты и массовые нарушения прав человека.  В Декларации напоминается, что улучшением международной защиты беженцев в регионе занимается Межамериканская комиссия по правам человека. Следует отметить, что недавние изменения в иммиграционной политике Соединенных Штатов Америки внесли дополнительный аспект в миграционные тенденции в Латинской Америке. Депортация и недопуск на границе породили обратный миграционный поток, поскольку мигранты стремятся либо вернуться на родину либо попытать счастье в других частях континента. Такие встречные миграционные потоки требуют дополнительных гуманитарных усилий от стран, не имеющих достаточных ресурсов для эффективного решения проблемы.

б) Декларация Сан-Хосе, 1994 год

Декларация Сан-Хосе о беженцах и перемещенных лицах 1994 года – это важный документ, в котором признаются права беженцев и перемещенных лиц, а также подтверждается важность положений Картахенской декларации спустя десять лет после ее принятия. В Декларации Сан-Хосе подчеркивается важность защиты прав беженцев и перемещенных лиц и предоставления им долгосрочных решений, включая добровольную репатриацию, местную интеграцию или переселение в третью страну. В Декларации также подчеркивается важность международного сотрудничества и поддержки для решения глубинных причин перемещения и содержится призыв к правительствам способствовать в сотрудничестве с УВКБ процессу постепенного согласования норм, критериев и процедур, касающихся мигрантов. с опорой на Конвенцию 1951 года и Протокол 1967 года о статусе беженцев, Американскую конвенцию о правах человека и Картахенскую декларацию (пятый параграф).

в) Мексиканский план действий, 2004 г.

Декларация об укреплении международной защиты беженцев в Латинской Америке и План действий к ней были приняты в 2004 г. Аргентиной, Белизом, Боливией, Венесуэлой, Гватемалой, Гвианой, Гондурасом, Колумбией, Коста-Рикой, Мексикой, Никарагуа, Панамой, Парагваем, Перу, Сальвадором, Суринамом, Уругваем, Чили и Эквадором.  В Декларации принцип недопустимости принудительного возвращения приобретает характер нормы обычного международного права (jus cogens); в ней содержатся положения о недопустимости выдворения на границе и об отсутствии наказания за нелегальный въезд.  Кроме того, в ней вновь подчеркивается необходимость для государств соблюдать принцип недопущения дискриминации, а также принимать все необходимые меры для предотвращения, борьбы и искоренения любых форм дискриминации и ксенофобии в контексте защиты беженцев и просителей убежища.  Дополнительно в Плане действий признается существование смешанных потоков миграции, включающих лиц, которые могут претендовать на статус беженца и нуждаться в особом обращении, а также все необходимые юридические гарантии для установления их личности и обеспечения им доступа к процедурам определения статуса беженца.

г) Бразильская декларация, 2010 г.
 

11 ноября 2010 г. в ходе Международного совещания по вопросам защиты беженцев, безгражданства и смешанных потоков миграции на Американском континенте 18 стран Латинской Америки приняли Бразильскую декларацию о защите беженцев и апатридов на Американском континенте. Совещание проводилось под эгидой министерства юстиции Бразилии. В число этих 18 стран входят: Аргентина, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гватемала, Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Сальвадор, Уругвай, Чили и Эквадор.  Соединенные Штаты Америки и Канада выступили наблюдателями.

В Декларации используются определения и положения по защите беженцев и апатридов Мексиканского плана действий 2004 г., включая положения о недопустимости выдворения на границе и отсутствии наказания за нелегальный въезд. Однако данные преимущества не ограничиваются здесь строго определенной категорией беженцев, но распространяются также и на лиц, вовлеченных в смешанные миграционные потоки.  Также рекомендовано включить во внутреннее законодательство, регулирующее положение беженцев и ВПЛ, гендерные, возрастные и другие аспекты, учитывающие многообразие. Что касается смешанной миграции, то для решения новых непростых задач, связанных с идентификацией и защитой беженцев в контексте смешанных миграционных потоков, рекомендовано принять Мексиканский план действий на региональном уровне.  Дополнительно в Декларации содержится призыв к государствам Латинской Америки строго следовать международным стандартам и создавать надлежащие механизмы для решения новых задач, связанных с перемещениями, которые не рассматривались Конвенцией 1951 г.

д) Бразильская декларация, 2014 г.

В декабре 2014 года в ознаменование тридцатилетия принятия Картахенской декларации о беженцах в рамках встречи министров, прошедшей в Бразилии, УВКБ и представители 28 стран и трех территорий Латинской Америки и Карибского бассейна приняли дорожную карту для решения проблемы новых тенденций в перемещении населения и ликвидации безгражданства к 2024 году. В Бразильской декларации используются уже существующие правовые инструменты (Картахенская декларация, Мексиканский план действий, Бразильская декларация) и прописанные в них определения для разработки новых региональных правовых рамок на ближайшие годы с учетом новой реальности, вынуждающей жителей Латинской Америки и Карибского бассейна покидать свои дома в поисках защиты. В Декларации также подчеркивается конвергенция и взаимодополняемость международного права прав человека, международного беженского права и МГП, что создает общую правовую основу для лучшей защиты беженцев и других лиц, в ней нуждающихся по причине своего уязвимого положения. Текст Декларации и Плана действий отражают готовность правительств отвечать на потребности лиц, оказавшихся в особо уязвимой ситуации.  План действий включает 11 стратегических программ для правительств, готовых их осуществить к 2024 году.

5. Определение международного гуманитарного права (МГП)

В рамках МГП беженцем прежде всего является любое гражданское лицо, лишенное защиты своего правительства. МГП толкует понятие беженца шире для защиты гражданского населения и с учетом перемещения населения вследствие вооруженных конфликтов.  Такое определение не дает беженцам права на получение статуса беженца по национальному законодательству, но гарантирует им право на получение международной помощи и защиты в рамках МГП в течение вооруженного конфликта.

МГП предусматривает также особую защиту, согласно которой беженец не должен считаться врагом только в силу своего гражданства, даже если это гражданство страны, являющейся противником в вооруженном конфликте (ЖIV, ст. 40).  Если ввиду оккупации территории беженец попадает в руки властей той страны, из которой он бежал, он не может быть арестован, подвергаться преследованиям или быть высланным по мотивам, предшествовавшим вооруженному конфликту (ЖIV, ст. 70). Он будет считаться гражданским лицом и получать соответствующую защиту на этом основании (ЖПI, ст. 73; ЖПII, ст. 4). 

II. Права просителей убежища во время различных этапов получения статуса беженца

1. Переходные статусы

Прежде чем формально получить статус беженца, просители убежища зачастую попадают в другие правовые категории, а именно:

• лица, ищущие убежище: лица, покинувшие свою страну, но еще не подавшие в компетентные органы страны, где они сейчас находятся, ходатайство о предоставлении статуса беженца;

• лица, запросившие убежище: лица, направившие ходатайство о предоставлении статуса беженца в компетентные органы и ожидающие результата рассмотрения дела;

• фактические беженцы: лица, оказавшиеся на территории другого государства с потоком беженцев, покинувших свою страну в результате вооруженного конфликта или иной катастрофы.  Как правило, они не могут обосновать свое бегство серьезной угрозой индивидуального преследования и поэтому в строгом смысле слова не подпадают под определение беженца.

Хотя все эти лица и не имеют статуса беженца, они пользуются всеми минимальными гарантиями, предусматриваемыми Конвенцией 1951 г. Такие гарантии призваны защищать минимальные права лиц, бежавших из своей страны в другую страну в поисках убежища, избавляя их от непреодолимых административных помех и предоставляя временное убежище и субсидиарную защиту. Эти минимальные права включают защиту от задержания, жестокого обращения, а также насильственного возвращения, коллективной высылки или выдворения. Все государства обязаны соблюдать принцип невыдворения в отношении всех иностранных граждан, независимо от их статуса. Этот принцип защищает право лиц не подвергаться высылке или возвращению в место, где им угрожает опасность.

Правовой статус ВПЛ отличается от правового статуса различных категорий беженцев. Внутренне перемещенные лица (ВПЛ) — это лица, покинувшие место своего обычного проживания без пересечения международной границы.  Поэтому они остаются в юрисдикции своих властей и не могут пользоваться международной защитой, предназначенной для беженцев. Они пользуются защитой, предусматриваемой общими конвенциями по правам человека и МГП в случае вооруженного конфликта.

➔ Внутренне перемещенные лица ; Высылка (принудительное возвращение)

2. Права, признаваемые за лицами, покинувшими свою страну

Конвенцией 1951 г. закрепляются права лиц, чья жизнь или свобода находится под угрозой, чтобы лица, покинувшие свою страну, действительно могли подать в компетентные органы другой страны ходатайство о предоставлении убежища.

а) Право искать убежище в другой стране

В силу этого права люди могут покидать любым способом свою собственную страну и въезжать на территорию другой страны, в том числе незаконно. Договаривающиеся государства не будут налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, которые, прибыв непосредственно из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность, въезжают или находятся на территории этих государств без разрешения. Это положение действует при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания (ст. 31 Конвенции о статусе беженцев).

Право покидать свою страну не означает, что беженец имеет право сам выбирать страну убежища.  Согласно действующим правилам приоритет отдается стране первого убежища, т. е. первой стране, в которую он въехал и в которой мог подать ходатайство.

б) Право обращаться с ходатайством о предоставлении убежища в компетентные органы

Это означает, что государства должны не препятствовать обращению беженца в такие компетентные органы, а напротив, содействовать ему, и что УВКБ должна быть предоставлена возможность облегчать выполнение соответствующих формальных требований. Это связано с тем, что беженцы не могут рассчитывать на административную помощь страны происхождения, чтобы добиться защиты своих прав.  Поэтому государства обязуются оказывать им административное содействие непосредственно или через международный компетентный орган — УВКБ.  Таким образом, УВКБ или государство, на территории которого находятся беженцы, будет снабжать беженцев или обеспечит под своим наблюдением снабжение беженцев документами или удостоверениями, обычно выдаваемыми иностранцам властями или через посредство властей государств, гражданами которых они являются (Конвенция 1951 г., ст. 25).

в) Право на рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища компетентными государственными инстанциями 

Рассмотрение прошения об убежище должно проводиться по всем правилам, прописанным в Конвенции о статусе беженцев и под наблюдением УВКБ (ст. 8(а) Устава УВКБ).

г) Право не быть высланным или возвращенным в свою страну, где безопасность беженцев может быть под угрозой (невыдворение)

Это означает, что государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (Конвенция 1951 г., ст. 33). Юридически обязательный принцип невыдворения касается различных форм принудительного возвращения и высылки. Следовательно, лица, которым отказано в праве убежища, могут, тем не менее пользоваться временным убежищем в связи с невозможностью выслать их в страну происхождения из-за опасности, которой они там подвергаются, и могут пользоваться минимальными стандартами защиты, связанными с этим временным убежищем (ниже). 

➔ Высылка (принудительное возвращение) ; Репатриация 

3. Права, признанные за лицами, получившими статус беженца
По окончании рассмотрения их дела лица, подпадающие под определение беженца, имеют право на получение юридического статуса, который чаще всего дает им права, близкие к правам граждан этой страны. Юридический статус лица, признанного беженцем в той или иной стране убежища, определяется законодательством этой страны. 

Тем не менее в Конвенции 1951 г. (ст. 12–34) формулируются основные права, которые должны быть предоставлены беженцам законодательством каждой страны:

• Статья 12: личный статус беженца определяется законами страны его убежища.

• Статья 13: ему предоставляются права приобретения движимого и недвижимого имущества.

• Статья 14: ему предоставляется право защиты интеллектуальных и промышленных прав. 

•Статья 15: он будет пользоваться правом ассоциаций.

• Статья 16: он имеет право свободного обращения в суды.

• Статьи с 17 по 19: он будет пользоваться наиболее благоприятным правовым положением, которым пользуются граждане иностранных государств при тех же обстоятельствах в отношении права работы по найму, работы в собственном предприятии и свободной профессии.

• Статья 20: там, где существует обязательная для всего населения система пайков, такая система будет применяться к беженцам на равных основаниях с гражданами. 

• Статья 21: в области жилищного вопроса беженцу будет предоставляться положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.

• Статьи 22 и 23: в отношении народного образования и правительственной помощи беженцу будет предоставляться правовое положение, не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются граждане.

• Статья 24: в отношении трудового законодательства и социального обеспечения беженцу будет предоставляться то же положение, что и гражданам.

• Статья 25: как говорилось ранее (раздел 2(б)), беженцы имеют право представить просьбу убежища в компетентные государственные органы, которые под наблюдением УВКБ будут снабжать беженцев или обеспечат снабжение беженцев документами или удостоверениями, обычно выдаваемыми иностранцам властями или через посредство властей государства, гражданами которого они являются.  Выданные в этом порядке документы или удостоверения будут заменять официальные документы, выдаваемые иностранцам властями государства, гражданами которого они являются, и будут признаваться действительными, пока не доказано, что они недействительны.

• Статья 26: беженцам, законно пребывающим на территории страны, будет предоставляться право свободного выбора места проживания и свободного передвижения в пределах ее территории.

• Статья 27: Государства будут выдавать удостоверение личности беженцам, находящимся на их территории, и не обладающим действительными удостоверениями личности.

• Статья 28: Государства будут выдавать законно проживающим на их территории беженцам проездные документы для передвижения за пределами их территории. Государства могут выдавать такие проездные документы любому другому находящемуся на их территории беженцу, не имеющему возможности получить проездной документ в стране своего законного проживания.

• Статья 29: беженцы не будет облагаться никакими пошлинами, сборами или налогами, кроме тех, которые взимаются с граждан.

• Статья 30: Государства будут разрешать беженцам вывоз имущества, привезенного ими с собой на их территорию, в другую страну, в которую им предоставлено право въезда для поселения.

• Статья 31: Государства не будут налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, прибывших непосредственно из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность.

• Статьи 32 и 33: Государства не будут высылать или выдворять беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность.  Это положение, однако, не может применяться к беженцам, рассматриваемым как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным в совершении особо тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны. 

Высылка таких беженцев будет производиться только в порядке, предусмотренном национальным законодательством.  Беженцам будет дано право представления в свое оправдание доказательств и обжалования в надлежащих инстанциях.  В случае окончательного решения о высылке беженцам будет предоставлен достаточный срок для получения законного права на въезд в другую страну.

• Статья 34: Государства будут облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев.

4. Минимальные стандарты защиты, обеспечиваемой УВКБ лицам, не получившим официального статуса беженцев

Статус беженца могут дать только государства. Однако УВКБ может предложить свое посредничество, чтобы помочь государствам найти долгосрочное решение проблемы беженцев. Исполнительный комитет УВКБ установил минимальные права, которые государства в ожидании долгосрочного решения проблемы должны предоставлять беженцам, не подпадающим под определение беженца, предусмотренного Конвенцией 1951 г.

III. Инструменты защиты беженцев 

1. Со стороны УВКБ ООН

УВКБ ООН является договорным органом, отвечающим за осуществление Конвенции о статусе беженцев 1951 года. В этом своем качестве УВКБ уполномочено заниматься отслеживанием и координацией содержания законодательства, надлежащих процедур и мер, принятых в разных странах в области предоставления права на убежище и защиты беженцев и лиц, ищущих убежище. 

Оно отвечает за согласование национальных законов в этой области и отслеживает эффективность их применения для защиты права на убежище. УВКБ также следит за осуществлением принципа общей ответственности и солидарности между государствами, координируя распределение бремени и усилий государств, чтобы финансовые расходы по приему беженцев не были непомерными.

В дополнение к этим задачам по правовой защите УВКБ также уполномочено напрямую управлять гуманитарной помощью и мероприятиями по защите в ситуации массового притока беженцев с согласия соответствующего государства. Гуманитарную деятельность для помощи беженцам в лагерях и других открытых поселениях УВКБ осуществляет совместно с неправительственными организациями (НПО). УВКБ может официально подписывать партнерские соглашения об оперативном сотрудничестве с НПО с целью обеспечения помощи и защиты (ст. 8 и 10 Устава УВКБ).

УВКБ ООН играет центральную роль в осуществлении последующей деятельности и обзоре Глобального договора о беженцах, принятого государствами под эгидой Организации Объединенных Наций в 2018 году (ниже, раздел VI). С этой целью УВКБ ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблеи ООН (ГА ООН), а также играет ведущую роль в проведении Глобального форума по беженцам.

2. Со стороны НПО

В Уставе УВКБ ООН признается и поощряется роль НПО в качестве партнеров по оперативной деятельности для осуществления мандата УВКБ ООН (ст. 8 и 10). Посредством соглашений с УВКБ НПО могут официально помогать УВКБ в выполнении его полномочий по оказанию помощи и защиты беженцам в различных ситуациях.

Благодаря своему оперативному присутствию в непосредственной близости от беженцев НПО наилучшим образом могут оценивать и передавать УВКБ сведения относительно физической безопасности беженцев, качества получаемой ими помощи, давления, оказываемого на них при принятии некоторых решений, особенно в случае репатриации.

2. Со стороны государств

В дополнение к своим юридическим обязательствам по управлению ситуацией с беженцами, находящимися на их собственной территории, государства связаны международным долгом солидарности при управлении потоками беженцев. Это особенно важно в случае большого притока беженцев, нуждающихся во временном убежище. Все государства должны немедленно предоставлять помощь принимающему государству в соответствии с «принципом справедливого распределения бремени» (Заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН № 15 (XXX), 1979 год: беженцы, не имеющие страны убежища; преамбула к Конвенции о статусе беженцев, параграф 4). 

Прием беженцев не может быть обеспечен лишь тем государством, на территории которого беженцы оказались ввиду его географической близости.  В противном случае государства, являющиеся потенциальным убежищем для беженцев, не замедлили бы закрыть свои границы для лиц, ищущих убежища, что фактически свело бы на нет право покидать свою страну, спасаясь от преследований.  Поэтому участие в помощи беженцам является обязанностью каждого государства.  Такая помощь проявляется, в частности, в финансировании государствами деятельности УВКБ по защите беженцев и оказанию им помощи.

Эта международная солидарность и ответственность основана не только на альтруизме.  Государства, подписавшие Конвенцию, должны «принять все меры к предотвращению трения между государствами в связи с этой проблемой» (п. 5 преамбулы Конвенции 1951 г.).

4. Глобальный форум по беженцам

Глобальный форум по беженцам был учрежден в рамках Глобального договора о беженцах, принятого государствами под эгидой ООН в 2018 году. Раз в четыре года для участия в Форуме на министерском уровне собираются все государства – члены ООН и другие заинтересованные стороны, такие как УВКБ. На Форуме обсуждаются конкретные вклады, проблемы и пути облегчения бремени и распределения ответственности в отношении беженцев. Форум организуют и проводят одно или несколько государств совместно с УВКБ при поддержке Генерального секретаря ООН. Кроме того, раз в два года в промежутке между двумя Глобальными форумами может быть созвано совещание высокого уровня. Итоги первого Форума, созванного в 2019 году, были подведены в момент, когда международные правовые рамки для сотрудничества и солидарности испытывали исключительное давление. На Форуме была предложена новая модель добровольного сотрудничества и практических механизмов, объединяющих различные сегменты общества, включая государство, частный сектор, гражданское общество, религиозные, спортивные и беспристрастные гуманитарные организации, партнёров по вопросам развития, научные круги, а также самих беженцев.

Второй Глобальный форум по беженцам пройдет в Женеве с 13 по 15 декабря 2023 года. Задача Форума развить достижения и инновационные подходы, разработанные в рамках такого добровольного подхода, учитывая его недостатки.

IV. Региональные инициативы по защите беженцев 

Увеличение количества региональных инициатив, касающихся прав беженцев, стало результатом стимулирования со стороны УВКБ и Генеральной Ассамблеи ООН в 1990-е годы. Действительно, во время 44-й сессии в октябре 1993 г. Исполнительный комитет УВКБ подчеркнул важность глобального регионального подхода в области предотвращения условий, влекущих за собой бегство, и в сфере защиты беженцев. Позиция Комитета была закреплена Генеральной Ассамблеей ООН в резолюции 48/116, принятой в ноябре 1993 г.  Основные цели такого регионального подхода заключались в поощрении общей стабильности обществ и соблюдении прав граждан, включая права беженцев и перемещенных лиц.

В Южной Азии только Камбоджа и Филиппины присоединились к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и к ее Протоколу 1967 г.  До конца 1990-х годов Южная Азия оставалась регионом, где к потокам беженцев относились как к вопросу, касающемуся в первую очередь безопасности государств и чисто политических процессов.  Тем не менее недавно необходимость регионального сотрудничества в вопросах защиты беженцев начала потихоньку получать признание. Неофициальные консультации по вопросу беженцев и миграционных потоков в Южной Азии, инициированные в 1994 г., привели к разработке, а затем к принятию консенсусом в ноябре 1997 г. типового национального закона о беженцах, содержащего ряд положений, призванных защитить население во время массовых перемещений с особым акцентом на положении женщин и детей, на добровольном возвращении и недопустимости высылки.

В Европейском союзе (ЕС) правила обращения с просителями убежища и беженцами прописаны в Дублинской конвенции, принятой в 2003 г.  В Конвенции определяется государство – член ЕС, ответственное за рассмотрение кандидатур просителей убежища, обращающихся за международной защитой на территории Евросоюза в соответствии с Конвенцией 1951 г. и Квалификационной директивой ЕС, принятой в апреле 2004 г. Краеугольный камень Дублинской системы включает Дублинскую конвенцию и положения «Евродак» о создании базы данных отпечатков пальцев незаконно прибывших в ЕС мигрантов. Миграционную политику ЕС критиковали за ее чрезмерно ограничительный характер.  1 декабря 2005 г. Совет Европейского Союза (СЕС) принял Директиву 2005/85/EC, вводящую минимальные стандарты процедур предоставления и лишения статуса беженца в государствах-членах. В Директиве заметно сокращается свобода передвижения лиц, ищущих убежища, и условия предоставления им статуса беженца. Новый Пакт ЕС о миграции и предоставлении убежища от 23 сентября 2020 года (еще не одобренный 27 государствами-членами) призван найти решения для европейского миграционного кризиса 2015-2016 гг., особенно в том, что касается механизмов солидарности государств-членов. Пока не достигнут необходимый консенсус для принятия нового законодательного пакета, подготовленного Комиссией, в частности проекта регламента «Дублин IV» на замену имеющегося Дублинского регламента, согласно которому лица, ищущие убежище, должны подавать прошение о предоставлении статуса беженца в первой стране ЕС, чью границу они пересекают. Задача нового регламента облегчить бремя для стран первого въезда. В документе обозначается обязательный характер принципа и механизмов солидарности среди стран ЕС, при этом в нем допускается гибкий подход. Согласно новому соглашению все необходимые гарантии будут предоставлены для проведения индивидуальной оценки каждого случая с учетом уязвимости отдельных заявителей при полном соблюдении их основных прав, включая принцип невыдворения. По состоянию на октябрь 2023 года уже достигнуты определенные результаты по итогам принятия Пакта ЕС: усовершенствованная система управления миграционным кризисом с помощью систем раннего оповещения, улучшенное сотрудничество в рамках поисково-спасательных операций (ПСО) среди членов ЕС с руководством о предотвращении криминализации за проведение гуманитарных ПСО, учреждение поста общего Европейского координатора по возвращению, ответственного за создание эффективной и общей для ЕС системы возвращения. С июня 2022 года работает Механизм добровольного солидарного финансирования для поддержки государств, оказавшихся в затруднительном положении из-за необходимости перемещать просителей убежища. На создание такого механизма согласились 23 государства – члена ЕС вместе с другими заинтересованными странами. 4 октября 2023 года государства – члены ЕС пришли к соглашению по поводу Кризисного регламента, как части нового пакта ЕС. В этом регламенте прописаны принципы управления массовым наплывом мигрантов, разрешающие государствам-членам расширять процедуры пограничного контроля, удлинять период задержания и упрощать процесс принятия решений. Все это сокращает защиту для мигрантов и лиц без гражданства, потенциально приводя к более высокому риску тюремного заключения, недобросовестного рассмотрения прошений о предоставлении убежища, автоматическому отказу по прошениям с низкой обоснованностью, большему риску выдворения и к отмене «незамедлительной защиты» для беженцев, находящихся в ситуации исключительной опасности. Кроме того Агентство Европейского Союза по вопросам убежища (EUAA) было заменено Европейским офисом по вопросам предоставления убежища (EASO), оборудованным дополнительными ресурсами, чтобы помогать государствам-членам соответствовать строгим стандартам ЕС по вопросу о приеме и предоставлении убежища. В сентябре 2022 года Европейский парламент и пять сменяющих друг друга стран, председательствующих в Совете, подписали совместную декларацию о графике организации, координации и принятия предложений в рамках Общеевропейской системы предоставления убежища и нового Пакта ЕС к концу этого законодательного периода и с перспективой закончить переговоры к февралю 2024 года.

Ближний Восток – это один из регионов, где наблюдается самое большое число беженцев (в Иране и в Сирийской Арабской Республике), но это также регион, «генерирующий» наибольшее число беженцев (выходцы из Ирака).  Хотя до настоящего времени УВКБ остается основной структурой, предоставляющей защиту на Ближнем Востоке и в регионе Персидского залива, Конвенцию 1951 г. подписали только Египет, Израиль и Йемен. Остальные страны международно-правовых документов ООН не подписывали. Они также не приняли национального законодательства, касающегося прав беженцев.  Согласно УВКБ вопросы, связанные с предоставлением убежища в регионе, в основном регулируются национальным законодательством об иностранцах и определяются вопросами безопасности.  Однако в 2001 году Афро-Азиатская консультативно-правовая организация приняла текст Бангкокских принципов 1966 года о статусе беженцев и обращении с ними. В этом документе закреплены основные гарантии Конвенции о статусе беженцев 1951 года и более широкое определение беженцев, взятое из Конвенции ОАЕ. Бангкокские принципы распространяются на государства Африки и Азии, являющиеся членами организации, включая арабские государства Персидского залива.

V. Понятие смешанной миграции и глобальный договор о беженцах 

Международная организация по миграции (МОМ) определяет феномен «смешанной миграции» как комбинацию миграционных потоков, включающих экономических мигрантов, беженцев, жертв торговли людьми, нелегальных мигрантов, несовершеннолетних лиц без сопровождения, индивидуальных мигрантов и экологических мигрантов. Этот феномен стал следствием усложнения динамик миграции. 

Миграция становится все менее регулярной и все больше оказывается под контролем преступных сетей из-за ограничительной политики правительств в отношении просителей убежища и иностранных работников.  Все чаще и чаще мигранты и беженцы используют одни и те же пути и транспортные средства, чтобы попасть в другую страну.  Это ставит ряд противоречивых задач в плане защиты, поскольку государства воспринимают эти движения как угрозу своему суверенитету и национальной безопасности.  Вопрос о смешанной миграции должен рассматриваться в более широком контексте борьбы с международной преступностью (ср. торговля людьми) и защиты права на убежище.

Смешанные миграционные потоки также представляют проблему с точки зрения защиты и оказания помощи.  Действительно, большая часть мигрантов из смешанных потоков не выглядят на первый взгляд как беженцы и не соответствуют установленным юридическим категориям.  В связи с этим они рискуют оказаться без какой-либо защиты со стороны международного права и будут считаться преступниками соответствующими правительствами в связи с их незаконным въездом на государственную территорию или незаконным пребыванием на ней.

Феноменом смешанной миграции особенно озабочены страны Средиземноморского бассейна и Балкан, Аденского залива (эритрейцы и эфиопы, направляющиеся в Йемен), Центральной Америки и Карибского региона и Юго-Восточной Азии.

Чтобы помочь государствам справляться со смешанными миграционными потоками с учетом вопросов защиты, в 2006 году УВКБ разработало План действий из 10 пунктов, названный «Защита беженцев и смешанная миграция: десятикомпонентный план действий».  В Плане действий внимание уделяется 10 компонентам в рамках ситуаций, когда беженцы оказываются среди лиц, которым грозит высылка, нарушение прав человека и дальнейшее небезопасное перемещение:

1. Сотрудничество между основными партнерами, а именно затронутыми государствами, правительствами и международными и региональными организациями.

2. Сбор и анализ данных относительно характеристик смешанных миграционных потоков.  Должны быть собраны данные об условиях в стране происхождения, причинах перемещения, способах транспортировки, маршрутах перемещения и пунктах въезда.

3. Обеспечение защиты при въезде. Необходимо, чтобы государства сохраняли гарантии, позволяющие идентифицировать лиц, нуждающихся в помощи, и оказывать им помощь, одновременно усиливая пограничный контроль перед лицом угроз безопасности или преступной деятельности, такой, как торговля людьми.

4. Организация приема. Необходимо обеспечить базовые потребности лиц, вовлеченных в миграционные потоки, независимо от их статуса, чтобы запастись временем для его определения.

5. Механизмы составления личных дел и передачи на рассмотрение. Необходимо регистрировать вновь прибывших и снабжать их временными документами до начала процедуры начального определения их статуса.

6. Дифференцированные процессы и процедуры вводятся для случаев предоставления убежища и для других лиц с особыми потребностями, включая лиц, желающих мигрировать.

7. Варианты решений для беженцев. Необходимо прийти к соглашению, относительно мер защиты, включающих долгосрочные решения.

8. Решение проблем, связанных со вторичными перемещениями. Необходимо решать проблему беженцев и просителей убежища, которые прибывают из стран, где им уже была предоставлена адекватная защита.

9. Договоренности о возвращении лиц, не являющихся беженцами, и альтернативные варианты миграции. Скорое возвращение по решению государств при обеспечении безопасности и достоинства может быть обеспечено благодаря добрым услугам УВКБ, чей опыт в этой сфере огромен. Также следует рассмотреть возможность усиления законной миграции. Это позволило бы ограничить использование незаконных схем.

10. Информационная стратегия. Следует проводить информационные кампании об опасностях незаконных перемещений в странах происхождения, транзита и назначения.

Одновременно в 2007 году МОМ была отведена ведущая роль в решении сквозного вопроса миграции и изменения климата.

В 2016 году ГА ООН приняла Нью-Йоркскую декларацию о беженцах и мигрантах, два приложения которой затрагивают ситуацию с массовыми перемещениями беженцев (приложение 1) и мигрантов (приложение 2). Это подготовило почву для принятия Глобального договора о беженцах в 2018 году, дополненного в том же году Глобальным договором о безопасной, упорядоченной и легальной миграции. В процессе было решено, что, хотя беженцы и мигранты сталкиваются с одинаковыми сложностями и проблемами, а также пользуются одинаковыми универсальными правами человека и основными свободами, которые должны соблюдаться, выполняться и охраняться всегда, только беженцы имеют право на особую международную защиту, предоставляемую международным беженским правом. В связи с этим было необходимо выделить особое положение беженцев и разграничить его с положением мигрантов, а также решать эту проблему в рамках отдельного глобального договора.

➔ МОМ ; Мигрант-миграция

В 2007 г. в регионе Аденского залива была учреждена Целевая группа по вопросам смешанной миграции под совместным председательством УВКБ и МОМ под эгидой кластера по обеспечению защиты Межучрежденческого постоянного комитета (МПК).  В эту группу входят УКГВ, УВКБ, ПРООН, ЮНИСЕФ, Датский совет по делам беженцев и Норвежский совет по делам беженцев.  Ее целью является разработка стратегии, основанной на правах, гарантирующих принятие комплексных и скоординированных мер по удовлетворению гуманитарных потребностей и потребностей в защите мигрантов и просителей убежища, переправляющихся через Сомали.  Аналогичная целевая группа была создана в Йемене в 2008 г.

В Бразильской декларации государства Латинской Америки признали увеличение и усложнение смешанных миграционных потоков, а также важность категоризации лиц, составляющих миграционные потоки, для удовлетворения различных потребностей в защите беженцев, жертв торговли людьми, несовершеннолетних лиц без сопровождения и мигрантов, подвергшихся насилию.

В Европе смешанная миграция рассматривается сквозь призму национальной безопасности; приоритетом европейских государств остается безопасность границ. Тем не менее в октябре 2004 г. Европейский союз принял Регламент (ЕС) 2007/2004, учреждающий Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств – членов Европейского союза («Фронтекс»). Штаб-квартира агентства находится в Варшаве (Польша), а его бюджет в 2023 году составил 845,4 миллиона евро. Агентство не относится ни к гуманитарным организациям, ни к независимым. Его целью является координация пограничного контроля ЕС для управления миграцией. Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством обслуживает государства – члены ЕС и государства Шенгенской зоны (включая Швейцарию, Лихтенштейн и Норвегию). Деятельностью агентства руководит Правление, состоящее из представителей государств.

За последние годы «Фронтекс» не раз обвиняли в участии в незаконной «отсылке обратно» беженцев, перемещающихся морским путем. В частности обвинения включали нарушение Женевских конвенций в результате недопуска мигрантов, чем «Фронтекс» занималось совместно с греческой береговой охраной в течение нескольких лет. Обвинения также предъявлялись в связи с участием агентства в перехвате и перемещении в Ливию многочисленных мигрантов. Информация передавалась напрямую ливийской береговой охране, а не соответствующим поисково-спасательным подразделениям.

Обвинениями заинтересовалось Европейское управление по борьбе с мошенничеством, начавшее расследование. Хотя опубликованный 15 февраля 2022 года доклад и не был обнародован, из его заключений очевидно, что сотрудники «Фронтекс» покрывали нарушения прав человека государств – членов ЕС и были замешены в насильственном возвращении просителей убежища в Эгейском море в период с марта 2020 года по сентябрь 2021 года. Это привело к отставке бывшего директора агентства Фабриса Леггери и двух других высокопоставленных чиновников 29 апреля 2022 года. В следствие последовавшей за этим трагедии 14 июня 2023, унесшей жизни сотни человек, утонувших у берегов Греции, 24 июля 2023 года Европейский омбудсмен Эмили О'Рейли также начала свое расследование роли «Фронтекс» в поисково-спасательных операциях в Средиземном море.

1 марта 2023 года должность нового директора «Фронтекс» занял Ханс Лейтенс. Он пообещал положить конец участию агентства к незаконных «отсылках обратно», одновременно взяв на себя обязательства по повышению прозрачности, что является ключевым преобразованием в культуре агентства.

В докладе Европейского парламента от 13 апреля 2023 года подчеркивается необходимость сочетать роль «Фронтекс» в управлении границами с соблюдением основных прав и принципа невыдворения. Также в докладе содержится призыв усилить контроль и постоянные протоколы по управлению средствами с учетом потенциальных рисков для основных прав человека. В докладе выражается сожаление за задержку с назначением должностного лица по основным правам, играющего важную роль в контроле за соблюдением Агентством своих обязательств по основным правам в соответствии с европейским и международным правом и в консультировании Исполнительного директора по вопросам основных прав.

VI. Международный глобальный договор о беженцах 2018 года

Глобальный договор о беженцах — это международное соглашение, подготовленное УВКБ ООН под эгидой Организации Объединенных Наций и закладывающее основу для улучшения глобального реагирования на потребности беженцев. Этот договор разрабатывался вместе с Глобальным договором о безопасной, упорядоченной и легальной миграции, чтобы охватить все аспекты защиты беженцев в контексте смешанных потоков миграции.

Глобальный договор о беженцах был принят ГА ООН (резолюция A/RES/73/151) 17 декабря 2018 года. Договор поддержало 181 государство, против голосовали США и Венгрия. Эритрея, Ливия и Доминиканская Республика воздержались от голосования.

Глобальный договор о беженцах не заменяет Конвенцию о статусе беженцев, скорее он призван уберечь основные положения защиты от грозящего ей сегодня коллапса.

Действительно, в Договоре выражается озабоченность по поводу растущего числа насильственно перемещенных лиц, в том числе в результате вооруженного конфликта, преследований, насилия и терроризма. Эти цифры достигли самого высокого уровня со времен Второй мировой войны, и, несмотря на большую щедрость принимающих стран и доноров, включая беспрецедентный уровень финансирования гуманитарной деятельности, разрыв между потребностями и гуманитарным финансированием продолжает расти.

Глобальный договор не имеет обязательной юридической силы. Однако он основан на основополагающих принципах гуманности и международной солидарности. Этот международный документ опирается на международный режим защиты беженцев, о чём и напоминается в договоре. Краеугольным камнем защиты является принцип невыдворения. В основе режима лежат Конвенция о статусе беженцев 1951 года и Протокол 1967 года к ней. В Глобальном договоре содержится призыв к государствам следовать не только букве, но и духу обязательств, налагаемых Конвенцией о статусе беженцев 1951 года.

Хотя Глобальный договор и не имеет обязательной юридической силы, он тем не менее отражает политическую волю и стремление международного сообщества в целом укреплять сотрудничество и солидарность по вопросу беженцев и затронутых принимающих стран. В Договоре подчеркивается необходимость восстановить центральную роль международного сотрудничества в рамках режима защиты беженцев и необходимость надежного, эффективно функционирующего и конкретного порядка и потенциальных дополнительных механизмов обеспечения предсказуемого, справедливого, эффективного и действенного совместного несения бремени и ответственности между государствами-членами.

Для достижения своих целей по расширению сотрудничества между государствами в управлении беженцами и распределению связанного с этим бремени и ответственности Глобальный договор опирается на три основных столпа:

Добровольные взносы для достижения коллективного результата и прогресса в достижении четырех основных целей: (i) ослабить нагрузку на принимающие страны; (ii) улучшить способность беженцев обеспечивать самих себя; (iii) расширить использование решений, предусматривающих доступ в третьи страны; (iv) содействовать созданию в странах происхождения условий для безопасного и достойного возвращения.

- Создание Глобального форума по беженцам для поощрения и формирования расширенного диалога между всеми участникам, вовлеченными в управление ситуацией с беженцами, а также для предотвращения базовых причин и поиска долгосрочных решений (см. выше).

- Создание Комплекса мер в отношении беженцев (КМБ), содержащегося в части II Глобального договора, принятого ГА ООН (A/RES/71/1, Приложение I). В нем подтверждается, что масштаб и характер перемещения сегодня таковы, что требуются комплексные и предсказуемые действия в условиях массового наплыва беженцев. Таким образом, Комплекс мер обеспечивает согласованную основу для удовлетворения основных потребностей и выполнения обязательств по практическому управлению ситуацией с беженцами.  В нем содержатся стандартные требования: (1) прием и допуск беженцев; (2) содействие удовлетворению текущих и постоянных потребностей беженцев; (3) поддержка принимающих стран и общин; (4) долгосрочные решения; (5) дальнейшие действия.