Высылка (принудительное возвращение)

Принудительное возвращение — это мера, предусматривающая запрет на пересечение государственной границы для иностранца, который не имеет законного разрешения на пребывание в этой стране.

Высылка — это мера, посредством которой государственные органы запрещают уже проживающему на государственной территории лицу дальнейшее пребывание и возвращают его на границу или направляют его в страну происхождения.

В целях обеспечения защиты беженцев и предотвращения риска их высылки на территорию страны, где их жизни угрожает опасность, Конвенция 1951 г. о статусе беженцев, а также другие международные документы, предусматривают гарантии против высылки и запрещают принудительное возвращение беженцев. Такие гарантии обеспечивают индивидуальную оценку статуса беженца каждого просителя убежища, а также соблюдение принципа невыдворения, распространяющегося на всех лиц, независимо от их ситуации, в силу основных гарантий, прописанных в международных конвенциях по правам человека, о предотвращении пыток и жестокого обращения.   

В соответствии со статьёй 14 Всеобщей декларации прав человека (ВДПЧ): «Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем» (см. также Хартию основных прав Европейского союза (ст.18) и Африканскую хартию о правах человека и народов (ст.12)), а также право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст.13 ВДПЧ и ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)). Однако у государства нет соответствующего обязательства предоставлять убежище или разрешать въезд на свою территорию. Тем не менее это не означает, что право государств на принудительное возвращение ничем не ограничено.  

Принцип невыдворения является краеугольным камнем международной защиты для тех, кто спасается от угрожающей ему опасности. Наконец, если решение о возвращении принято законным образом, оно должно быть исполнено с соблюдением прав, безопасности и достоинства лиц, подлежащих возвращению.

I. Гарантии в случае высылки

Государства не имеют права высылать или возвращать беженцев или просителей убежища на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность.  Единственное допустимое отклонение от этого принципа касается лиц, представляющих угрозу безопасности страны, в которой они находятся, или осужденных за совершение особо тяжкого преступления и представляющих общественную угрозу (ст. 33 Конвенции о статусе беженцев). Высылка должна производиться согласно процедуре, предусматриваемой законодательством страны.  В рамках данной процедуры беженец имеет право представить доказательства в своё оправдание, обжаловать принятое решение и право быть представленным в компетентном органе. Если решение о высылке не будет отменено, то в рамках процедуры беженцу должен быть предоставлен достаточный срок для получения законного права на въезд в другую страну.

Эти положения, прописанные в статьях 32 и 33 Конвенции о статусе беженца, также можно найти в МПГПП (ст. 13). Однако в Пакте они касаются лишь иностранцев, законно проживающих на территории другой страны. Хотя государства имеют право регулировать миграцию, и у них есть суверенное право высылать мигрантов со своей территории, если те считаются нелегальными, это право не является абсолютным и ограничено строгими условиями и процедурными гарантиями, связанными с принципом невыдворения (см. ниже). 

Любое решение о возвращении конкретного мигранта должно приниматься в рамках, установленных внутренним и международным законодательством, в частности с учётом принципа невыдворения. Объём защиты от принудительного возвращения, предоставляемой международным правом конкретному мигранту, зависит не от его положения – легального или нелегального, а скорее от риска, связанного со страной возвращения.

Чтобы обеспечить такую особую индивидуальную оценку риска в связи с любым принудительным возвращением, международное право – как универсальное, так и региональное – налагает чёткий запрет на коллективную высылку. 

Коллективная высылка однозначно запрещена в ряде международных и региональных документов: Протокол № 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), запрещающий коллективную высылку (ст. 4); Американская конвенция о правах человека (АКПЧ) (ст. 22(9)); Международная конвенция о защите всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (ст. 22(1)); АКПЧН (ст. 12(5)); Арабская хартия прав человека (ст. 26(2)). Этот запрет также логично вытекает из других договорных положений о необходимости принятия индивидуальных решений в отношении каждого мигранта, просящего о разрешении на пребывание в стране (ст. 13 МПГПП и ст. 19(1) Хартии основных прав Европейского союза). 

В соответствии с решением Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) «коллективная высылка» понимается как «любая мера, принуждающая иностранцев как группу покинуть страну, если только подобная мера не принимается на основе и по итогам разумного и объективного рассмотрения индивидуального дела каждого иностранца в составе группы» (Čonka v. Belgium, Application no. 51564/99 para. 59). (Прим. переводчика - перевод цитаты взят из доклада Комиссии международного права о работе её шестьдесят шестой сессии, с. 37. Доклад доступен по ссылке: (https://legal.un.org/ilc/reports/2014/russian/chp4.pdf). Более того, высылка иностранцев не должна носить дискриминационного или произвольного характера, и не должны приниматься никакие общие меры для высылки всех лиц, имеющих гражданство определенного государства, или основанные на их принадлежности к определенной группе.

ЕСПЧ также полагает, что право на эффективное средство правовой защиты в соответствии со статьей 13 ЕКПЧ означает, что государства должны предоставлять соответствующему лицу действительную возможность оспорить решение о депортации (см. дело Soering v. the UK, Application no. 14038/88, Judgment, 7 July 1989). Этот запрет не означает, что все массовые высылки представляют собой коллективные высылки. Запрещается именно производить массовую высылку без индивидуального рассмотрения, обосновывающего высылку, и без возможности обжаловать такое решение, или когда такая высылка носит дискриминационный характер.

II. Принцип невыдворения

Принцип невыдворения запрещает передавать лицо под покровительство другого государства, если есть весомые основания полагать, что существует опасность нарушения его основных прав, включая риск подвергнуться пыткам и другим формам жестокого обращения, а также произвольному лишению жизни или преследованиям. Этот принцип в разных вариациях прописан в различных сводах положений международного права, включая международное право прав человека (МППЧ) и международное беженское право (МБП). Также он фигурирует в ряде договоров об экстрадиции. Суть принципа невыдворения рассматривается и в обычном международном праве. 

Этот принцип на практике гарантирует любому лицу защиту от насильственной высылки в место, где ему угрожает опасность. Он представляет собой практическую реализацию права убежища, поскольку, в то время как каждый человек имеет право покинуть свою страну, спасаясь от преследований, другие государства не обязаны предоставлять ему убежище. Таким образом, единственной гарантией остается запрещение высылки лиц, покинувших свою страну и в силу необходимости оказавшихся на территории другого государства, пусть даже нелегально. Беженец или проситель убежища не может быть выслан в страну, где он рискует подвергнуться преследованиям. 

➔Преследование ; Беженцы

Принцип невыдворения обеспечивает двойную защиту. 

• В соответствии с ним любой человек, оказавшийся на территории другой страны даже незаконным образом, может попросить убежища и представить удовлетворительные объяснения своего случая.

• Даже если ему будет отказано в предоставлении убежища в данной стране, государственные органы не могут выслать его на территорию страны, где его жизни или свободе угрожает опасность. Для того чтобы принудить беженца покинуть территорию страны первого убежища, необходимо найти страну второго убежища, готовую его принять, т.е. «безопасную третью страну». 

Этот принцип также обязывает государства принимать во внимание риск подвергнуться пыткам и плохому обращению лиц, находящихся под их контролем и на их территории, пусть даже незаконно.

Принципу невыдворения угрожает административная практика, принятая правительствами, составлять список стран, объявляемых «безопасными». Такая практика исключает учёт разнообразных личных обстоятельств. Принципу невыдворения также угрожает общая тенденция настаивать на скорейшем возвращении беженцев в свою страну сразу после подписания мирных соглашений и еще до восстановления порядка и безопасности. 

➔ Мигрант - миграция ; Права человека ; Жестокое обращение ; Беженцы ; Апатрид ; Пытка и жестокое, бесчеловечное и унижающее достоинство обращение

Однако найти страну второго убежища становится все труднее и труднее, и беженцев все чаще возвращают в страну первого убежища. Как следствие, всё больше государств закрывают свои границы, чтобы не стать страной первого убежища, в которой оказываются беженцы. На практике это означает, что воспользоваться правом убежища становится все сложнее.

➔ Убежище

В МБП признаётся, что принцип невыдворения применим к допуску в страну и к отказу в прохождении границы. Это положение включено в ряд ключевых инструментов, обеспечивающих защиту беженцев и в заключение Верховного комиссара ООН по делам беженцев, касающееся международной защиты и принятое Исполнительным комитетом (Исполком). Также широко признаётся (Межамериканская комиссия по правам человека, ЕСПЧ, Исполком УВКБ), что принцип невыдворения действует в отношении отказа в высадке (известной как «отсылка обратно») и при спасательных операциях в открытом море.

По МППЧ не существует чётко прописанных обязательств разрешать въезд (или высадку) на государственную территорию. Однако соблюдая принцип невыдворения в соответствии с МБП, государство должно допустить на свою территорию просителей убежища, по крайней мере временно, чтобы надлежащим образом провести процедуру определения их статуса и потребностей в защите. 

В соответствии с МППЧ принцип невыдворения применим ко всем лицам, нуждающимся в защите от принудительного возвращения, независимо от их правового статуса. Принцип действует в отношении лица, находящегося под юрисдикцией государства, а именно на его территории (включая территориальные воды) или под его эффективным контролем (включая границы, открытое море или оккупированную территорию другого государства). Такое применение принципа получило широкую поддержку, например, УВКБ, Международного комитета Красного Креста (см. дело Хирси Джамаа и другие против Италии, жалоба № 27765/09, постановление от 23 февраля 2012 г.), Комитета против пыток, Совета по правам человека (замечание общего порядка №31), но некоторые продолжают его оспаривать (в частности Соединенные Штаты Америки и Австралия). Органы и суды по правам человека также определили, что принцип невыдворения применяется экстратерриториально при условии эффективного контроля государства. Традиционно речь идёт о физическом контроле (например, в случае задержания/ поимки), но приводятся доводы, что в контексте закрытия границ (или операций по «отсылке обратно») государства производят эффективный контроль над физическим движением мигрантов, даже просто пытаясь напрямую ограничить их движение. Однако этот вопрос остаётся неразрешённым в судебной практике.

На практике это означает, что остаются нерешёнными вопросы, когда можно считать, что лицо находится под контролем государства. Кроме того, отказ во въезде, высадке или возвращение судна в открытое море не всегда нарушают принцип невыдворения, если в результате не ведут к высылке лица в стране, где ему угрожает опасность. Нарушением будет считаться, если, например, государство флага не берёт на себя ответственность за переселение, а следующим портом захода будет страна, в которой мигранту может угрожать опасность, при условии, что можно сказать, что это лицо находится под юрисдикцией государства.

➔ Беженцы в море

Если человек подпадает под юрисдикцию государства и просит о международной защите, ему должно быть предоставлено действенное право просить убежища, а также возможность получить справедливое и эффективное рассмотрение его прошения для определения его статуса и потребностей в защите. Государство, планирующее выдворить мигранта, должно тщательно и добросовестно оценить, есть ли для этого лица угроза по возвращении подвергнуться нарушениям его основных прав, включая пытки и другие формы жестокого обращения, произвольное лишение жизни или преследование. Хотя это не значит, что государство обязано допускать всех на свою территорию, тем не менее, чтобы отказать во въезде или выдворить мигранта, государство должно проверить прошение и, если присутствуют риски для этого лица, то выдворить его государство не может. В случае если принудительное возвращение невозможно, государство должно либо предоставить защиту, временную защиту или отправить мигранта в третью безопасную страну.

➔Убежище

Запрет на выдворение будет действенным, если будет соблюдён ряд минимальных процессуальных гарантий.  Также могут быть применены и более высокие стандарты в зависимости от применимых инструментов МППЧ или местного законодательства, влияющего на процессуальные требования в конкретной ситуации. 

➔ Убежище ; Беженцы в море ; Высылка (принудительное возвращение)
 

Процессуальные гарантии принципа невыдворения

1. своевременное информирование заинтересованного лица о предполагаемом выдворении; 
2. возможность для заинтересованного лица представить независимому и беспристрастному органу свои опасения в связи с выдворением и объяснить, какой риск это может для него иметь; 
3. приостановление процесса выдворения на время рассмотрения по существу опасений заинтересованного лица по причине непоправимого для него ущерба, если будет решено, что ему угрожает опасность.

Даже если после тщательного разбирательства с соблюдением минимальных процессуальных гарантий, принципа невыдворения и запрета на коллективную высылку, решение о высылке будет признано законным, процедура высылки должна осуществляться с соблюдением международного права.

Высылка должна производиться с соблюдением прав и достоинства лиц, подвергающихся выдворению.

Ни при каких обстоятельствах применяемые для высылки методы не должны нарушать права на гуманное обращение, независимо от того, производится ли возвращение принудительно или добровольно. Например, сила применяется только в качестве крайней меры, когда другие методы оказались неэффективны или не достигли ожидаемого результата. В соответствии с МППЧ любое применение силы должно следовать принципам и требованиям законности, необходимости, соразмеренности, предосторожности и ответственности. Преднамеренное применение силы со смертельным исходом может быть использовано только в тех случаях, когда это абсолютно неизбежно для защиты жизни.

Выдворения должны производиться в полном соответствии с правом на единство семьи и правом на защиту частной и семейной жизни. Соответственно, государства должны принять все возможные меры для соблюдения семейных прав и, в частности, следить за тем, чтобы выдворение не приводило к вынужденному разлучению членов семьи, пусть даже временному. Если члены семьи не представляют собой индивидуальной угрозы безопасности, они должны иметь право выбирать, хотят ли они остаться в стране или присоединиться к члену своей семьи в другом месте.

III. Репатриация

Репатриация беженцев возможна только при определённых обстоятельствах. Добровольность - одно из важнейших условий репатриации (ст. V(1) Конвенции ОАЕ): решение о возвращение в страну происхождения принимают только сами беженцы. Недобровольная репатриация рассматривается как принудительное возвращение. ➔ репатриация