1. Недостаточная ответственность международных организаций в отношении перемещенных лиц

• Ни одно международное учреждение не располагает ни мандатом, ни необходимыми средствами, чтобы эффективно защищать и оказывать конкретную помощь людям, находящимся внутри своих собственных границ, в то время как многие из них, так же, как и беженцы, остро нуждаются в помощи и защите.

• Генеральная Ассамблея ООН уже неоднократно расширяла мандат УВКБ на все новые ситуации, в частности, в резолюции №53/125 (1998), чтобы дать ему возможность помогать перемещенным лицам. УВКБ, получив согласие соответствующего правительства, может организовать для таких лиц программы материальной помощи. В то же время, в его распоряжении нет никаких постоянных юридических инструментов защиты индивидуумов в такой ситуации. Его роль защитника полностью зависит от существования особого соглашения adhoc, которое должно быть в таких обстоятельствах подписано с соответствующим правительством, а также от содержания этого договора. В такой ситуации различные участники гуманитарной деятельности должны всегда тщательно проверять, существует ли такое соглашение и какие в нем содержатся формулировки. Действия УВКБ в пользу таких лиц и любые формы их защиты также в большой степени зависят от доброй воли государств. В 2001 году УВКБ произвела операционную реорганизацию своих миссий в отношении беженцев и ограничила проведение своих операций перемещенными лицами в ситуациях, где соблюдены следующие условия: запрос, представленный Генеральным секретарем ООН через посредство УКГВ, предоставление в распоряжение дополнительных средств, а также согласие государства, охваченного конфликтом, в целях обеспечения соответствующих условий безопасности.

• В 1992 году при Генеральном секретаре ООН был создан пост Специального Представителя по вопросу о внутренне перемещенных лицах, на который был назначен Фрэнсис Денг. Он выпустил своего рода компиляцию норм гуманитарного права, прав человека и прав беженцев, применимых к перемещенным лицам. Специальный Представитель в 1996 году занимался сбором сведений о ситуациях внутренне перемещенных лиц и анализировал международные нормы, применяемые в ситуациях перемещения. Исследование показало, что существующие нормы имеют в себе пробелы и недостатки, которые не позволяют отвечать на нужды в оказании помощи и защите перемещенных лиц. По просьбе Генеральной Ассамблеи и Комиссии по правам человека ООН Специальный Представитель составил Руководящие принципы, направленные на подтверждение, разъяснение и укрепление «права перемещенных лиц». Эти тридцать «Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны» были приняты на сессии Комиссии ООН по правам человека в феврале 1998 года и закреплены Генеральной Ассамблеей ООН в 2005 году на Всемирном саммите. Они излагают международное гуманитарное право и международное право прав человека и согласуются с ними, подтверждая существующие нормы и адаптируя их к нуждам перемещенных лиц.

Они не носят обязательного характера, однако Межучережденческий постоянный комитет (МПК) и Управление по координации гуманитарных вопросов ООН (УКГВ) часто рекомендуют использование данных принципов в диалоге с правительствами, а также при оказании помощи перемещенным лицам.

В непосредственные обязанности Специального представителя не входит оказание помощи или защиты переселенцам. Тем не менее, НПО могут информировать его о нарушениях прав человека и гуманитарного права в отношении перемещенных лиц. В сентябре 2004 года Генеральный секретарь ООН назначил Вальтера Келина приемником Фрэнсиса Денги. В сентябре 2010 года д-р Чалока Беяни был назначен Советом по правам человека новым Специальным Докладчиком по вопросу о правах внутренне перемещенных лиц.

В своем итоговом докладе в январе 2010 года Вальтер Келин отмечает, что авторитет руководящих принципов на международном уровне упрочился. Действительно, главы государств и правительств, собравшиеся в Нью-Йорке по случаю Всемирного саммита в сентябре 2005 года, единодушно признали Руководящие принципы в качестве «важной международной основы защиты внутренне перемещенных лиц». Не так давно, в марте 2010 года, Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию №64/162, в которой подтверждается, что «защита внутренне перемещенных лиц была усилена благодаря определению, подтверждению и консолидации конкретных стандартов их защиты, в частности посредством Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны». Вальтер Келин утверждает, что ряд составляющих Руководящих принципов приобрели статус международного обычного права. Несмотря на то, что данные принципы не являются международным документом, имеющим обязательную силу, они нередко находят свое отражение во внутренних законодательствах и региональных конвенциях.

В ноябре 2006 г. на Международной конференции по району Великих озер был принят Протокол по вопросу защиты внутренне перемещенных лиц и оказания им помощи, обязавший 11 государств-участников Конференции (Ангола, Бурунди, Демократическая Республика Конго, Замбия, Кения, Конго, Руанда, Судан, Танзания, Уганда и Центральноафриканская Республика) включить Руководящие принципы в свое внутреннее законодательство.

23 октября 2009 г. Африканский союз подписал Конвенцию о защите лиц, перемещенных внутри страны, и об оказании им помощи в Африке, также называемую Кампальской конвенцией. На июнь 2015 года Конвенцию подписали 39 государств, а ратифицировали 22. Она вступила в силу 6 декабря 2012 года. В этой новой Конвенции закрепляется определение перемещенных лиц, содержащееся в Руководящих принципах по вопросу о перемещении лиц внутри страны (статья 1k), и объявляются обязательства государств-участников в плане защиты и помощи внутренне перемещенным лицам, следующие из содержания этих же Руководящих принципов. Кампальская конвенция содержит некоторое число положений, описывающих общие обязанности государств-участников (статья 3), а именно: обеспечивать соблюдение принципов гуманности и человеческого достоинства перемещенных лиц; соблюдать и обеспечивать защиту прав лиц, перемещенных внутри страны, включая право на недискриминацию, равенство и равную правовую защиту; соблюдать международное гуманитарное право; гарантировать оказание помощи перемещенным лицам и поощрять формирование национальной опоры на собственные силы. Конвенцией также предусматриваются обязанности в плане оказания взаимопомощи между государствами. В том случае, когда имеющихся у государств ресурсов недостаточно для обеспечения защиты и оказания помощи перемещенным лицам в должном объеме, они должны сотрудничать и обращаться за помощью в международные и гуманитарные организации. В Конвенции также приводит возможные основания для интервенции (статья 8) в случае военных преступлений, геноцида и преступлений против человечности в соответствие с соответствующими положениями Устава Африканского союза. Наконец, в Конвенции содержатся указания относительно перемещения (статья 11).

В январе 2002 года было создано подразделение по вопросам перемещенных лиц при УКГВ. В июле 2004 года оно было трансформировано в Межучрежденческий отдел по вопросам лиц, перемещенных внутри страны (Inter-AgencyInternalDeplacementDivision). Состоящий из порядка двадцати сотрудников, которые направляются на время в другие органы ООН, данный отдел возглавлен высокопоставленным чиновником ООН. Отдел находится в Женеве в здании УКГВ, а также имеет свое представительство в Нью-Йорке. У отдела нет оперативных функций. Ролью данного отделения является мобилизация учреждений Организации Объединенных Наций для ответа на нужды в помощи и защите перемещенных лиц. Оно опирается на сеть местных координаторов и координаторов по гуманитарным вопросам ООН на местах и напрямую работает с представителями Генерального секретаря ООН по вопросу о перемещенных лицах. Отдел публикует доклады о проводимой им на местах миссиях и направляет рекомендации странам. Отдел регулярно оказывает УВКБ и ПРООН, ведущим учреждениям четырех тематических групп особой важности, конкретную помощь, а именно, помогает обеспечить защиту, экстренное размещение, координацию и управление лагерями и раннее предупреждение. С 2006 года в задачи отдела вошло усиление межучережденческих договоренностей и потенциала учреждений ООН в реформе тематических групп.

В 1998 году Норвежский совет по делам беженцев назначил Центр наблюдения за процессами внутреннего перемещения лиц (ЦНВП) в качестве ведущей международной организации, осуществляющей контроль внутренних перемещений по причине конфликтов. Центр не оказывает помощи перемещенным лицам напрямую, но в его мандат входит способствовать росту национального и международного потенциала в области защиты миллионов перемещенных лиц по всеми миру и оказания им помощи. По просьбе ООН Центр ведет базу данных онлайн, которая служит источником информации и анализа по вопросам внутренних перемещений в более чем 50 странах. Основываясь на своей деятельности по мониторингу и сбору данных, Центр призывает к принятию устойчивых решений, соответствующих международным стандартам, для реагирования на бедственное положение перемещенных лиц. Центр также проводит обучение для укрепления потенциала местных структур, чтобы помочь им справляться с потребностями перемещенных лиц.

Управление по координации гуманитарных вопросов (УКГВ)

•  Соединенные усилия нескольких агентств до сих пор позволяли оперативно распределять задачи при организации помощи перемещенным лицам. В то же время это способствовало размыванию ответственности в области защиты переселенцев.

•  Хуже того, увеличение числа учреждений, присутствующих на местах, зачастую приводит к нормализации ситуации на дипломатическом уровне, что, в итоге, становится помехой для официального признания военного положения, при котором следует применять нормы гуманитарного права. Именно это позволило бы применять права на оказание помощи переселенцам и их защиты в качестве жертв вооруженного конфликта.

• Защита этих внутренних переселенцев строится на разъяснении признанных за ними прав, а также на усилении ответственности гуманитарных организаций за особые потребности в защите этой группы населения. По сути защита должна быть также основана на признании военного положения («состояния конфликта»), позволяющего применять к этим лицам нормы гуманитарного права. Учреждения и организации по оказанию помощи перемещенным лицам вполне могут оказать поддержку в достижении такого признания.

В качестве примера можно вспомнить ситуацию, когда во время резни, учиненной армией Руанды в апреле 1995 года в Кибехо, в лагере для внутренне перемещенных лиц, мандат на защиту этих лиц оказался в руках сразу нескольких участников операций. Военные силы ООН в Руанде обеспечивали защиту лагерей, компетенция УВКБ была признана лишь в отношении тех беженцев, которые вернулись в Руанду, но не для переселенцев, не покидавших территории страны, миссия по наблюдению за соблюдением прав человека могла лишь осуществлять функцию наблюдения, но не защиты, наконец, ситуации военного конфликта в стране не было, МККК отсутствовал, а правительство не считало себя связанным никакими конкретными обязательствами по отношению к этой группе населения.

В некоторых ситуациях внутренние переселенцы, спонтанно или в результате национального или международного давления, размещаются в специальных зонах, которые считаются защищенными. В зависимости от статуса таких зон, они могут либо пользоваться защитой гуманитарного права, либо оказаться в еще большей опасности, связанной с военными действиями.

зоны, находящиеся под особой защитой МГП; лагерь

2. В мирное время

• В мирное время, во время нарушений внутреннего порядка и внутренней напряженности, или в случаях, когда заинтересованные власти государства, на чьей территории имеет место конфликт, официально не признают военного положения и вооруженного конфликта, лица находятся лишь под защитой национального законодательства и конвенций по правам человека.

Однако, защита, предоставляемая международными конвенциями по правам человека таким переселенцам внутри своей страны, явно не достаточна. В самом деле:

— в ситуации внутренних беспорядков государство может временно заморозить некоторые правовые нормы, касающиеся защиты прав человека, за исключением основных гарантий;

— право бежать от преследований, коллективных или индивидуальных, или от опасности остается основным правом, которое должно соблюдаться в любое время. Закрытие границ и отказ принимать просителей убежища является нарушением основных гарантий прав человека. Разработку программ помощи перемещенным лицам нельзя рассматривать как законную замену основного права бежать от преследований;

— в нормах по правам человека не предусмотрено никаких конкретных мер по оказанию помощи таким лицам, также не определены и права гуманитарных организаций и их персонала;

— оказание помощи и защита в контексте широкомасштабного применения силы или ограничений правительством прав из соображений безопасности недостаточно регламентированы положениями о правах человека;

— в нормативных положениях по правам человека отсутствуют правила, относящиеся к непосредственному применению силы (методы ведения войны);

— правила и нормы в области прав человека являются обязательными только для государств, тогда как международное гуманитарное право налагает обязательства на любые воюющие стороны, каков бы ни был их статус или характер;

— в области прав человека часто отсутствуют механизмы контроля, а когда они существуют, их целью чаще всего является установление факта нарушений, а не их предупреждение.

Тем не менее в любой ситуации, включая и те, которые невозможно квалифицировать как вооруженный конфликт, перемещенные лица по крайней мере находятся под защитой основных гарантий, установленных гуманитарным правом и неотъемлемыми правами человека. Данные права были собраны, согласованы, дополнены и включены в основные принципы о праве перемещенных лиц.

покровительствуемые лица; гражданское население; основные гарантии; права человека; беженцы; высылка (принудительное возвращение)

3. В период вооруженного конфликта.

Если перемещенные лица являются жертвами вооруженного конфликта, то они в качестве гражданских лиц, могут пользоваться защитой норм гуманитарного права и неотъемлемых прав человека.

покровительствуемые лица; гражданское население

Гуманитарное право учитывает тот факт, что вооруженные столкновения в период внутригосударственных и международных конфликтов нередко порождают значительные перемещения населения. Перемещение групп, относящихся к национальным меньшинствам, может намеренно использоваться в качестве преднамеренной политики или в военных целях. Именно поэтому в гуманитарном праве сформулированы специфические нормы и правила, принимающие во внимание участь перемещенных лиц:

— запрещены насильственные перемещения населения;

— запрещены методы ведения войны, целью которых является терроризирование гражданского населения;

— регламентирована стратегия военных действий во избежание того, чтобы военные преследования, направленные против гражданского населения в целом или против некоторых групп в частности не привели к массовому бегству или бродяжничеству;

— разрешено и организовано снабжение гражданского населения гуманитарной помощью для того, чтобы население не было вынуждено покинуть страну или территорию из-за отсутствия самого необходимого для его выживания;

— наконец, гуманитарное право утверждает, что в любое время и в любом месте перемещенным лицам должно быть предоставлена защита основных гарантий, предусмотренных правом. Это значит, что они имеют право на получение помощи и право на защиту как жертвы конфликта или как лица, лишенные свободы, если они не имеют права покинуть лагерь.

Эти нормы, вытекающие из Женевских конвенций, применяются МККК, но на деле их обязаны отстаивать и все остальные организации. Правительства не имеют права наложить запрет на присутствие МККК, и потому не должны отказывать в таком присутствии и беспристрастным НПО, носящим гуманитарный характер.

См. также

перемещение населения ▸ чрезвычайная помощь ▸ покровительствуемые лица ▸ зоны, находящиеся под особой защитой МГП ▸ лагерь ▸ беженцы ▸ права человека ▸ международное гуманитарное право ▸ Управление по координации гуманитарных вопросов (УКГВ)

Контакты

http://www.unocha.org/

www.internal-displacement.org

Библиография

Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке (Кампальская конвенция), Уганда, 23 октября 2009. Доступна по ссылке (неофициальный перевод): http://www.refworld.org.ru/docid/54e454094.html

«Доклад Представителя Генерального секретаря по вопросу о правах человека внутренне перемещенных лиц Вальтера Келина», A/HRC/13/21, 5 января 2010

УКГВ, Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны. Доступно по ссылке http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/internal_displacement_principles.shtml

BIRKELAND N., « Internal displacement: global trends in conflict-induced displacement”, International Review of the Red Cross, Vol.91, n°875, September 2009, pp. 491-508.

FRANCIS M. D., Compilation et analyse des normes juridiques applicables aux personnes deplacees), E/CN.4/1996/52/Add. 2

HCR, Les Refugies dans le monde. Les personnes déplacées: l’urgence humanitaire, La Découverte, Paris. 1997.

KÄLIN W., « Protection juridique des déplacés internes. Protection selon le droit international des droits de l’homme », Personnes déplacées à l’intérieur de leur pays, rapport du symposium de Genève du CICR, 23-25 octobre 1995, CICR, Genève, 1996, p. 15-27.

LAVOYER J.P., « Réfugiés et personnes déplacées. Droit international humanitaire et rôle du CICR », Revue internationale de la Croix-Rouge, n° 812, mars-avril 1995, p. 183-202

LAVOYER J.P., « Protection juridique des déplacés internes. Protection en droit international humanitaire », Personnes déplacées à l’intérieur de leur pays, rapport du symposium de Genève du CICR, 23-25 octobre 1995, CICR, Genève, 1996, p. 28-39.