Практический словарь гуманитарного права

« Неверно называть вещи – значит умножать скорбь этого мира » Albert Camus.

Соглашение об использовании cookie-файлов

Принимаю Наш сайт сохранит анонимные идентификаторы (cookie-файлы) на ваше устройство. Это способствует персонализации контента, а также используется в статистических целях. Вы можете отключить использование cookie-файлов, изменив настройки Вашего браузера. Пользуясь этим сайтом при настройках браузера по умолчанию, вы соглашаетесь на использование cookie-файлов и сохранение информации на Вашем устройстве.

В конце 2011 года Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) насчитывало 42,5 миллионов принудительно перемещенных лиц (беженцев и внутренне перемещенных лиц); эта цифра слегка снизилась по сравнению с 2010 годом, но с середины 1990-х годов она неуклонно растет. Из этих 42,5 миллионов человек 15,2 были беженцами и 26,4 внутренне перемещенными лицами. Развивающиеся страны принимали 4/5 беженцев в мировом масштабе. Лидером по приему беженцев с 1,7 миллионами человек был Пакистан, за ним следовала Исламская Республика Иран и Сирийская Арабская Республика. Афганские (2,7 миллионов) и иракские (1,4 миллионов) беженцы составляли половину всех беженцев, находившихся под опекой УВКБ. Количество беженцев, являющихся выходцами следующих стран, указано в порядке убывания: Афганистан, Ирак, Сомали, Судан, Демократическая Республика Конго, Мьянма, Колумбия, Вьетнам, Эритрея и Китай. Следует подчеркнуть, что порядка 532 000 беженцев удалось вернуть в свои страны на добровольной основе в 2011 году (это самый высокий показатель с 2008 года, в то время как с 2004 года он неуклонно падал), а 3,2 миллиона перемещенных лиц смогли вернуться домой (рекордное число за десятилетие). 49% беженцев и лиц, ищущих убежища, в мире составляют женщины.

I. Определения

1. Конвенция о статусе беженцев 1951 года.

Конвенция о статусе беженцев была принята 28 июля 1951 года Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной ООН в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи. Она вступила в силу 22 апреля 1954 года и вместе с Протоколом 1967 года о статусе беженцев составляет основу международного права по вопросам беженцев. Конвенция определяет понятие «беженцы» следующим образом:

«Лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений [...]

Положения настоящей Конвенции не распространяются на всех тех лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:

— совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах;

— совершили тяжкое преступление неполитического характера, вне страны, давшей им убежище;

— виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации ООН» (Конвенция 1951 года, ст. 1).

Одновременно с принятием этой Конвенции было создано УВКБ, которое призвано следить за применением юридического статуса беженца. В части ее осуществления Конвенция опирается на государства и на УВКБ. На апрель 2013 года к ней присоединилось 145 государств. Конвенция представляет собой базовый международный документ в этой области.

Толкование, которое дается государствами этому определению, позволяет включить в него лишь тех лиц, которые бежали в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований, совершаемых или допускаемых властями их страны.

В своем наиболее узком толковании некоторыми государствами это определение исключает лиц, бегущих массово или небольшими группами от таких коллективных рисков, как угроза безопасности или военные действия. Тем самым оно исключает лиц, бегущих от преследований не со стороны властей, а со стороны групп террористов, повстанцев или иных, кроме случаев, когда эти преследования санкционированы или вызваны правительственными органами.

Европейский суд по правам человека в апреле 1997 года расширил это толкование: преследования со стороны групп, не зависящих от государственных органов, им также рассматриваются как критерий для получения статуса беженца.

Следует отметить, что УВКБ добавило изнасилование к списку элементов, рассматриваемых как преследование и позволяющих тем самым предоставить статус беженца. УВКБ рекомендует во время процедуры рассмотрения дела особо бережное обращение с запросившим убежище лицом, которое могло быть жертвой сексуального насилия.

Римский статут Уголовного международного суда также подтверждает, что принадлежность к какому-либо полу может быть причиной преследования. Он включает в определение преступления против человечности «преследование любой идентифицируемой группы или общности по политическим, расовым, национальным, этническим, культурным, религиозным, гендерным [...] или другим мотивам, которые повсеместно признаны недопустимыми согласно Международному праву» (ст. 7.1.h Статута МУС).

преследованиеизнасилованиеженщина .

Однако имеются и другие международные или региональные документы, определяющие понятие беженца и обеспечивающие его защиту в более широком плане, чем это делается в Конвенции 1951 года. В этих документах прослеживается более комплексный подход к положению беженцев, мигрантов и внутренне перемещенных лиц (см. далее, части IVи V).

2. Определение «беженец» в соответствии с положениями Конвенции Организации африканского единства (ОАЕ).

Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке, была принята Организацией африканского единства (сегодня Африканский союз) 10 сентября 1969 года и вступила в силу 20 июня 1974 года. В апреле 2013 ее участниками были 45 государств. Определение беженцев «применяется также к любому лицу, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-то части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте, за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности» (ст. 1.2 Конвенции ОАЕ). Это толкование включает, как следствие, лиц, в массовом порядке бегущих от войн или коллективных преследований, независимо от того меры участия в этом национальных властей.

3. Определение, разработанное латиноамериканскими государствами

  • Картахенская декларация о беженцах – 1984

В ноябре 1984 года на Коллоквиуме, посвященном международной защите беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме, была принята Картахенская декларация о беженцах. Хотя это соглашение и не является обязательным для исполнения, положения Декларации соблюдаются во всей Центральной Америке и были включены в некоторые национальные законодательства (Сальвадор в 2002 и Мексика в 2011). Декларация расширяет область применения определения беженцев, установленного Конвенцией 1951 года, включая в него в качестве причин для бегства иностранную агрессию, внутренние конфликты и массовые нарушения прав человека. Улучшением международной защиты беженцев в регионе занимается Межамериканская комиссия по правам человека.

  • Мексиканский план действий – 2004 г.

Декларация об укреплении международной защиты беженцев в Латинской Америке и План действий к ней были приняты в 2004 году Аргентиной, Белизом, Боливией, Венесуэлой, Гватемалой, Гвианой, Гондурасом, Колумбией, Коста-Рикой, Мексикой, Никарагуа, Панамой, Парагваем, Перу, Суринамом, Уругваем, Чили, Эквадором и Сальвадором. В декларации принцип недопустимости принудительного возвращения приобретает характер нормы обычного международного права (jus cogens) ; в ней содержатся положения о недопустимости выдворения на границе и об отсутствии наказания за нелегальный въезд. В ней также вновь подчеркивается необходимость для государств соблюдать принцип недопущения дискриминации, а также принимать все необходимые меры для предотвращения, борьбы и искоренения любых форм дискриминации и ксенофобии в контексте защиты беженцев и просителей убежища. Кроме того, в Плане действий признается существование смешанных потоков миграции, включающих лиц, которые могут претендовать на статус беженца и нуждаться в особом обращении, а также все необходимые юридические гарантии, необходимые для установления их личности и обеспечения им доступа к процедурам определения статуса беженца.

  • Бразилианская декларация – 2010 г.

В ноябре 2010 года в ходе Международного совещания по защите беженцев, апатридов и о смешанным потокам миграции на Американском континенте 18 стран Латинской Америки приняли Бразилианскую декларацию о защите беженцев и апатридов на Американском континенте. В число этих 18 стран входят: Аргентина, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гватемала, Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Уругвай, Чили, Эквадор и Сальвадор. США и Канада выступили наблюдателями.

В данной декларации используются определения и положения по защите беженцев и апатридов Мексиканского Плана действий 2004 года, включая положения о недопустимости выдворения на границе и отсутствии наказания за нелегальный въезд. Однако данные преимущества не ограничиваются здесь строго определенной категорией беженцев, но распространяются также и на лиц, вовлеченных в смешанные миграционные потоки. Также рекомендовано включить во внутреннее законодательство, регулирующее положение беженцев и перемещенных лиц, гендерных, возрастных факторов и различных аспектов многообразия. Что касается смешанных миграций, то для решения новых непростых задач, связанных с идентификацией и защитой беженцев в контексте смешанных миграционных потоков, рекомендовано принять Мексиканский план действий на региональном уровне. Кроме того, в Декларации содержится призыв к государствам Латинской Америки строго следовать международным стандартам и создавать надлежащие механизмы для решения новых типов перемещения, которые не рассматривались Конвенцией 1951 года.

4. Определение беженца в гуманитарном праве.

Прежде всего беженцем является любое гражданское лицо, лишенное защиты своего правительства. Международное гуманитарное право толкует понятие беженца более широко, с учетом вынужденного перемещения населения вследствие вооруженных конфликтов. Такое определение не дает беженцам права получения национального статуса беженца, наделяя их вместо этого правом на получение международной помощи и защиты в течение международного конфликта.

Это право предусматривает, в частности, что беженец не может считаться врагом только в силу своего гражданства, даже если это гражданство страны, являющейся противником в вооруженном конфликте (ЖIV, ст. 40). Если ввиду оккупации территории беженец попадет в руки властей той страны, из которой он бежал, он не может быть арестован, подвергаться преследованиям или быть высланным по мотивам, предшествовавшим вооруженному конфликту (ЖIV, ст. 70). Он будет считаться гражданским лицом и получать соответствующую защиту на этом основании (ЖПI, ст. 73; ЖПII, ст. 4).

• Международное законодательство по правам человека утверждает, что «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем» (Всеобщая декларация прав человека 1948 года, ст. 14).

• Государства не обязаны предоставлять убежище всем его соискателям, однако любые лица, находящиеся под угрозой в своей собственной стране, имеют право покидать свою страну и искать убежище в других странах. Между правами человека и правами государств создается пространство, в в котором оказываются лица, ищущие убежища.

• Значительное количество беженцев не подпадает под определение 1951 года и не получает гарантий, вытекающих из статуса беженца. Для этих беженцев без статуса государства обязаны соблюдать минимальные стандарты обращения (см. выше).

• Ценность любого определения заключается в тех правах, которые оно открывает перед людьми. Однако, прежде чем получить формальный статус беженца согласно строгому определению Конвенции 1951 года и связанные с ним права, беженец должен пройти через целую серию переходных этапов, на которых он все же будет пользоваться минимальными правами.

II. Права просителей убежища во время различных этапов получения статуса беженца

1. Переходные статусы.

  • Прежде чем формально получить статус беженца, просители убежища зачастую попадают в другие юридические категории, а именно:

— лица, ищущие убежище: лица, покинувшие свою страну, однако еще не сумевшие подать в компетентные органы ходатайство о предоставлении статуса беженца;

— лица, запросившие убежище: лица, направившие ходатайство о предоставлении статуса беженца в компетентные органы и ожидающие результата рассмотрения дела;

— фактические беженцы: лица, оказавшиеся на территории другого государства с потоком беженцев, покинувших свою собственную страну в результате вооруженного конфликта или иной катастрофы. Как правило, они не могут обосновать свое бегство серьезной угрозой личного преследования и поэтому в строгом смысле слова не подпадают под определение беженца.

  • Хотя все эти лица и не имеют еще права на статус беженца, они пользуются всеми минимальными гарантиями, предусматриваемыми для человека Конвенцией 1951 года. Такие гарантии призваны защищать практическую возможность для покинувшего свою страну лица направить ходатайство о предоставлении убежища в другую страну, избавляют его от непреодолимых административных помех и предотвращают возможность его высылки в страну, где ему угрожает опасность.
  • Внутренние перемещенные лица — это лица, которые покинули место своего обычного проживания, однако не пересекли международной границы. Поэтому они остаются в юрисдикции своих властей, и в их случае нельзя говорить о беженцах. Они пользуются защитой, предусматриваемой общими конвенциями по правам человека и гуманитарным правом в случае вооруженного конфликта.

Перемещенные лица.

2. Права, признаваемые за лицами, покинувшими свою страну.

Конвенцией 1951 года утверждаются права лиц, чья жизнь или свобода находится под угрозой, для того чтобы для лица, покинувшего свою страну, было возможно подать в компетентные органы другой страны ходатайство о предоставлении убежища, .

a) Право искать убежище в другой стране.

Данное право означает право покидать любым способом свою собственную страну и въезжать на территорию другой страны, в том числе незаконно. Государства обязуются не применять уголовных наказаний за незаконные въезд и пребывание в стране беженцев, которые, прибыв непосредственно с территории, где имелась угроза их жизни или свободе, въезжают или находятся на территории этих государств без разрешения, при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят удовлетворительное объяснение своего бегства (Конвенция 1951 года, ст. 31).

Право покидать свою страну не означает, что беженец имеет право выбрать свою страну убежища. Согласно действующим правилам приоритет отдается стране первого убежища, т. е. первой стране, в которую он въехал и в которой смог подать ходатайство.

b) Право обращаться с ходатайством о предоставлении убежища в компетентные органы.

Это означает, что государства должны не препятствовать обращению беженца в такие компетентные органы, а напротив, содействовать ему, и что УВКБ должна быть предоставлена возможность облегчать выполнение соответствующих формальных требований. Это связано с тем, что беженцы не могут рассчитывать на административную помощь своей страны, чтобы добиться защиты своих прав. Поэтому государства обязуются оказывать им административное содействие, непосредственно или через международный компетентный орган — УВКБ. Таким образом, УВКБ или государство, на территории которого находятся беженцы, под наблюдением УВКБ, будет снабжать их, или обеспечит под своим наблюдением снабжение беженцев документами или удостоверениями, которые обычно выдаются иностранцам властями или через посредство властей того государства, чьими гражданами они являются (Конвенция 1951 года, ст. 25).

c) Право на рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища компетентными государственными инстанциями в соответствии с правилами, установленными Конвенцией 1951 года, осуществляемое под наблюдением УВКБ (Устав УВКБ, ст. 8.а).

d) Право на невысылку (право не быть принудительно возвращенным в свою страну, где беженцам могут грозить преследования или смерть).

Это означает, что государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (Конвенция 1951 года, ст. 33). Следовательно, лица, которым отказано в праве убежища, могут, тем не менее, пользоваться временным территориальным убежищем в связи с невозможностью выслать их в страну происхождения из-за опасности, которой они там подвергаются, и могут пользоваться минимальными стандартами защиты, связанными с этим временным убежищем.

3. Права, признанные за лицами, получившими статус беженца.

По окончании рассмотрения их дела лица, подпадающие под определение беженца, имеют право получения юридического статуса, который чаще всего дает им права, близкие к правам граждан этой страны.

Юридический статус лица, признанного беженцем в той или иной стране убежища, определяется законодательством этой страны. Тем не менее Конвенция 1951 года (ст. с 12 по 34) формулирует основные права, которые должны быть предоставлены беженцам законодательством каждой страны.

— Статья 12: личный статус беженца определяется законами страны его убежища.

— Статья 13: ему предоставляются права приобретения движимого и недвижимого имущества.

— Статья 14: ему предоставляется право защиты интеллектуальных и промышленных прав.

— Статья 15: он будет пользоваться правом ассоциаций.

— Статья 16: он имеет право свободного обращения в суды .

— Статьи с 17 по 19: он будет пользоваться наиболее благоприятным правовым положением, которым пользуются граждане иностранных государств при тех же обстоятельствах в отношении права работы по найму, работы в собственном предприятии и свободной профессии.

— Статья 20: там, где существует обязательная для всего населения система пайков, такая система будет применяться к беженцам на равных основаниях с гражданами.

— Статья 21: в области жилищного вопроса беженцу будет предоставляться положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.

— Статьи 22 и 23: в отношении народного образования и правительственной помощи беженцу будет предоставляться правовое положение, не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются граждане.

— Статья 24: в отношении трудового законодательства и социального обеспечения беженцу будет предоставляться то же положение, что и гражданам.

— Статья 25: беженцы имеют право представить просьбу убежища в компетентные государственные органы, которые под наблюдением УВКБ будут снабжать беженцев или обеспечат снабжение беженцев документами или удостоверениями, обычно выдаваемыми иностранцам властями или через посредство властей государства, гражданами которого они являются. Выданные в этом порядке документы или удостоверения будут заменять официальные документы, выдаваемые иностранцам властями государства, гражданами которого они являются, и будут признаваться действительными, пока не доказано, что они недействительны.

— Статья 26: беженцам, законно пребывающим на территории страны, будет предоставляться право свободного выбора места проживания и свободного передвижения в пределах ее территории.

— Статья 27: Государства будут выдавать удостоверение личности беженцам, находящимся на их территории, и не обладающим действительными удостоверениями личности.

— Статья 28: Государства будут выдавать законно проживающим на их территории беженцам проездные документы для передвижения за пределами их территории. Государства могут выдавать такие проездные документы любому другому находящемуся на их территории беженцу, не имеющему возможности получить проездной документ в стране своего законного проживания.

— Статья 29: беженцы не будет облагаться никакими пошлинами, сборами или налогами, кроме тех, которые взимаются с граждан.

— Статья 30: Государства будут разрешать беженцам вывоз имущества, привезенного ими с собой на их территорию, в другую страну, в которую им предоставлено право въезда для поселения.

— Статья 31: Государства не будут налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, прибывших непосредственно из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность.

— Статьи 32 и 33: Государства не будут высылать или выдворять беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность. Это положение, однако, не может применяться к беженцам, рассматриваемым как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным в совершении особо тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны. Высылка таких беженцев будет производиться только в порядке, предусмотренном национальным законодательством. Беженцам будет дано право представления в свое оправдание доказательств и обжалования в надлежащих инстанциях. В случае окончательного решения о высылке беженцам будет предоставлен достаточный срок для получения законного права на въезд в другую страну.

— Статья 34: Государства будут облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев.

Защита лиц, ищущих убежища в ситуациях их массового притока

Заключение 22 (XXXII) от 24 апреля 1981 года «Защита лиц в поисках убежища в ситуациях их массового притока»

Лицам, которые не могут пользоваться статусом беженца, должны быть, тем не менее, обеспечены минимальные стандарты защиты.

  • Право спасаться от преследований и покидать свою страну не влечет за собой права на автоматическое получение убежища. В случае массового бегства государства должны, прежде всего, предоставить этим беженцам временное убежище.
  • Такие лица не могут быть возвращены к границам страны, где им угрожает опасность преследования.
  • В ожидании долгосрочного решения проблемы государства будут соблюдать следующие минимальные права:

— отсутствие преследований за незаконный въезд в страну;

— соблюдение основных прав;

— оказание материальной помощи (питание, кров, медицинская помощь и т. п.);

— запрещение жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания;

— отсутствие дискриминации;

— право обращения в суды и право на беспристрастное судебное рассмотрение;

— место нового проживания беженцев должно быть надежным, т. е. расположенным не слишком близко от границы страны их происхождения;

— соблюдение принципа единства семей;

— оказание помощи в поиске членов семьи;

— защита несовершеннолетних и детей, не сопровождаемых взрослыми;

— возможность получать и отправлять корреспонденцию;

— регистрация актов гражданского состояния (рождение, смерть, брак);

— поиск долгосрочного решения;

— разрешение вывоза имущества;

— создание условий, благоприятствующих добровольной репатриации.

основные гарантии; судебные гарантии; высылка (принудительное возвращение); дискриминация; лагерь; интернирование; ребенок; женщина; репатриация.

4. Минимальные стандарты защиты, обеспечиваемой УВКБ лицам, не получившим формального статуса беженцев.

Статус беженца предоставляется государствами. Однако УВКБ может предложить свое посредничество, чтобы помочь государствам найти долгосрочное решение проблемы беженцев. Исполнительный комитет УВКБ установил минимальные права, которые государства, в ожидании долгосрочного решения проблемы, должны предоставлять беженцам, не имеющим статуса, предусмотренного Конвенцией 1951 года.

III. Средства защиты беженцев

1. УВКБ.

УВКБ было создано в качестве органа координации регулирующих и иных мер, предпринимаемых различными государствами в области предоставления права на убежище и защиты беженцев.

  • Таким образом, УВКБ уполномочено заниматься согласованием соответствующих законов, принятых в разных странах в этой области, и наблюдать за эффективностью применения этих законов для защиты права на убежище. Кроме того, для покрытия расходов, связанных с приемом беженцев, оно обращается к международной солидарности.
  • УВКБ осуществляет также функцию материальной помощи и защиту беженцев совместно с НПО.

УВКБ может официально подписывать договоры рабочего сотрудничества с неправительственными организациями с целью обеспечения помощи и защиты.

2. НПО

НПО включаются в операции по оказанию помощи в защите прав беженцев.

Благодаря своему присутствию в непосредственной близости от беженцев НПО могут объективно оценивать физическую безопасность беженцев, качество получаемой ими помощи, обстоятельства, влияющие на их решение, особенно в случае репатриации, и информировать УВКБ.

3. Государства

Государства обязаны проявлять международную солидарность в вопросе разрешения проблем беженцев, в частности, в ситуациях их массового притока: принимающее государство должно «немедленно получать помощь от других государств в соответствии с принципом справедливого распределения бремени» (параграф 4 преамбулы Конвенции 1951 года; Заключение Исполнительного комитета УВКБ № 15 от 1979 года).

Прием беженцев не может быть обеспечен лишь тем государством, на территории которого беженцы оказались ввиду его географической близости. В противном случае государства, являющиеся потенциальным убежищем для беженцев, не замедлили бы закрыть свои границы для лиц, ищущих убежища, что фактически свело бы на нет право покидать свою страну, спасаясь от преследований. Поэтому участие в помощи беженцам является международным долгом каждого государства. Такая помощь проявляется, в частности, в финансировании государствами деятельности УВКБ по защите беженцев и оказанию им помощи.

Эта международная солидарность основана не только на альтруизме. Государства, подписавшие Конвенцию, должны «принять все меры к предотвращению трения между государствами в связи с этой проблемой» (параграф 5 преамбулы Конвенции 1951 года).

IV. Региональные инициативы по защите беженцев

Увеличение количества региональных инициатив, касающихся прав беженцев, стало результатом стимулирования со стороны УВКБ и Генеральной Ассамблеи ООН в 1990-е годы. Действительно, во время 44-й сессии в октябре 1993 года Исполнительный комитет УВКБ подчеркнул важность глобального регионального подхода в области предотвращения условий, влекущих за собой бегство, и в сфере защиты беженцев. Позиция Комитета была закреплена Генеральной Ассамблеей ООН в резолюции 48/116, принятой в ноябре 1993 года. Основные цели такого регионального подхода заключались в поощрении стабильности обществ и соблюдении прав граждан, включая права беженцев и перемещенных лиц.

В Южной Азии только Камбоджа и Филиппины присоединились к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и к ее Протоколу 1967 года. До конца 1990-х годов Южная Азия оставалась регионом, где к потокам беженцев относились как к вопросу, касающемуся в первую очередь безопасности государств и чисто политических процессов. Тем не менее недавно необходимость регионального сотрудничества в вопросах защиты беженцев начала потихоньку получать признание. Неофициальные консультации по вопросу беженцев и миграционных потоков в Южной Азии, инициированные в 1994 году, привели к разработке, а затем к принятию консенсусом в 1997 году типового национального Закона о беженцах, содержащего ряд положений, призванных защитить население во время массовых перемещений с особым акцентом на положении женщин и детей, на добровольном возвращении и недопустимости высылки.

В Европейском союзе правила обращения с просителями убежища и беженцами прописаны в Дублинской конвенции, принятой в 2003 году. В Конвенции определяется государство-член Евросоюза, ответственное за рассмотрение кандидатур просителей убежища, обращающихся за международной защитой в соответствии с Конвенцией 1951 года и Квалификационной директивой ЕС, принятой в апреле 2004 года. Это краеугольный камень Дублинской системы, включающей Дублинскую конвенцию и положения «Евродак» о создании базы данных отпечатков пальцев незаконно прибывших в ЕС мигрантов. Миграционную политику ЕС критиковали за ее чрезмерно ограничительный характер. 1 декабря 2005 года Совет Европейского Союза (СЕС) принял Директиву 2005/85/EC, вводящую минимальные стандарты процедур предоставления и лишения статуса беженца в государствах-членах.

Ближний Восток – это тот регион, где наблюдается самое большое число беженцев (в Иране и в Сирийской Арабской Республике), но это также регион, «генерирующий» наибольшее число беженцев (выходцы из Ирака). Хотя до настоящего времени УВКБ остается основной структурой, предоставляющей защиту на Ближнем Востоке и в регионе Персидского залива, Конвенцию 1951 года подписали только Египет, Израиль и Йемен. Остальные страны международно-правовых документов ООН не подписывали. Они также не приняли национального законодательства, касающегося прав беженцев. Согласно УВКБ вопросы, связанные с предоставлением убежища в регионе, в основном регулируются национальным законодательством об иностранцах и определяются вопросами безопасности. Следует, однако, подчеркнуть, что беженцев в регионе в основном принимали на основе традиций гостеприимства и религиозной солидарности.

V. Понятие смешанной миграции

Международная организация по миграции (МОМ) определяет феномен смешанной миграции как комбинацию миграционных потоков, состоящих, в частности, из экономических мигрантов, беженцев, жертв торговли людьми, нелегальных мигрантов, несовершеннолетних лиц без сопровождения, индивидуальных мигрантов и мигрантов, перемещающихся из-за природных явлений. Этот феномен стал результатом усложнения динамик миграции. Миграция становится все менее регулярной из-за ограничительной политики правительств в отношении просителей убежища и иностранных работников. Феноменом смешанной миграции особенно озабочены страны Средиземноморского бассейна, Аденского залива (эритрейцы и эфиопы, направляющиеся в Йемен), Центральной Америки и Карибского региона, Юго-Восточной Азии и Балкан.

Смешанные миграционные потоки также представляет проблему с точки зрения защиты и оказания помощи. Действительно, большая часть мигрантов из смешанных потоков не выглядят как беженцы и не соответствуют установленным юридическим категориям. В связи с этим они рискуют оказаться без какой-либо защиты со стороны международного права и будут считаться преступниками соответствующими правительствами.

Чтобы помочь государствам справляться со смешанными миграционными потоками с учетом вопросов защиты, УВКБ разработало План действий из 10 пунктов, названный «Защита беженцев и смешанная миграция: десятикомпонентный план действий». Все чаще и чаще мигранты и беженцы используют одни и те же пути и транспортные средства, чтобы попасть в другую страну. Это ставит ряд противоречивых задач в плане защиты, поскольку государства воспринимают эти движения как угрозу их суверенитету и национальной безопасности. Вопрос о смешанной миграции должен рассматриваться в более широком контексте борьбы с международной преступностью (ср. торговля людьми) и сохранения права на убежище.

В Плане действий внимание уделяется 10 компонентам в рамках ситуаций, когда беженцы оказываются среди лиц, которым грозит высылка и нарушение прав человека.

  1. Сотрудничество между основными партнерами, а именно затронутыми государствами, правительствами и международными и региональными организациями.
  2. Сбор и анализ данных относительно характеристик смешанных миграционных потоков. Должны быть собраны данные об условиях в стране происхождения, причинах перемещения, способах транспортировки, маршрутах перемещения и пунктах въезда.
  3. Обеспечение защиты при въезде. Необходимо, чтобы государства сохраняли гарантии, позволяющие идентифицировать лиц, нуждающихся в помощи, и оказывать им помощь, одновременно усиливая пограничный контроль перед лицом угроз безопасности или преступной деятельности, такой, как торговля людьми.
  4. Организация приема: необходимо обеспечить базовые потребности лиц, вовлеченных в миграционные потоки, независимо от их статуса, чтобы запастись временем для его определения.
  5. Механизмы составления личных дел и передачи на рассмотрение: необходимо регистрировать вновь прибывших и снабжать их временными документами до начала процедуры начального определения их статуса.
  6. Дифференцированные процессы и процедуры вводятся для случаев предоставления убежища и для других лиц с особыми потребностями, включая лиц, желающих мигрировать.
  7. Варианты решений для беженцев: необходимо прийти к соглашению, относительно мер защиты, включающих долгосрочные решения.
  8. Решение проблем, связанных со вторичными перемещениями: необходимо решать проблему беженцев и просителей убежища, которые прибывают из стран, где им уже была предоставлена адекватная защита.
  9. Договоренности о возвращении лиц, не являющихся беженцами, и альтернативные варианты миграции: Благодаря своему опыту УВКБ могло бы помочь государствам со Скорое возвращение по решению государств при обеспечении безопасности и достоинства может быть обеспечено благодаря добрым услугам УВКБ, чей опыт в этой сфере огромен. Также следует рассмотреть возможность усиления законной миграции. Это позволило бы ограничить использование незаконных схем.
  10. Информационная стратегия: следует проводить информационные кампании об опасностях незаконных перемещений в странах происхождения, транзита и назначения.

В 2007 году в регионе Аденского залива была учреждена Рабочая группа по смешанной миграции под совместным председательством УВКБ и МОМ под эгидой тематической рабочей группы по защите. В эту группу входят Управление по координации гуманитарных вопросов, УВКБ, ПРООН, ЮНИСЕФ, Датский совет по делам беженцев и Норвежский совет по делам беженцев. Ее целью является разработка стратегии, основанной на правах, гарантирующих принятие комплексных и скоординированных мер по удовлетворению гуманитарных потребностей и потребностей в защите мигрантов и просителей убежища, переправляющихся через Сомали. Аналогичная рабочая группа была создана в Йемене в 2008 году.

В Бразилианской декларации государства Латинской Америки признали увеличение и усложнение смешанных миграционных потоков, а также важность категоризации лиц, составляющих миграционные потоки, для удовлетворения различных потребностей в защите беженцев, жертв торговли людьми, несовершеннолетних лиц без сопровождения и мигрантов, подвергшихся насилию.

В Европе смешанная миграция рассматривается сквозь призму национальной безопасности; приоритетом европейских государств остается безопасность границ. Тем не менее, в октябре 2004 года Европейский союз принял Регламент (ЕС) 2007/2004, учреждающий Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов Европейского союза (ФРОНТЕКС). Целью Агентства является оптимизация комплексного управления внешними границами ЕС для контроля за миграцией.

Библиография

Бразилианская декларация о защите беженцев и апатридов на Американском континенте, принятая в ноябре 2010 года в Бразилиа (Бразилия). Доступна по ссылке (на английском): http://www.unhcr.org/4cdd3fac6.html

Коллоквиум «Международная защита беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме». Картахенская декларация о беженцах. Доступно по ссылке: http://www.refworld.org.ru/docid/52809f8a4.html

ЛИНДЕ Т. Гуманитарная помощь мигрантам вне зависимости от их статуса – на пути к внекатегориальному подходу, Международный журнал Красного Креста, том 38, № 875, с. 211-225. Доступнопоссылке: https://www.icrc.org/rus/assets/files/review/2010/11_linde_irrc_874-889_selection-2013_rus-11.pdf (См. также Linde, Thomas, “Humanitarian assistance for migrants irrespective of their status – towards a non-categorical approach”, International Review of the Red Cross 875 (September 2009): 567-578)

УВКБ «Положение беженцев в мире: в поисках солидарности» 2012, обзор на русском языке. Доступнонасайте

http://unhcr.ru/index.php?id=10&tx_ttnews%5Btt_news%5D=246&cHash=42e82d1cbb8981bfcf6c99fc7e862f92 (См. такжеполныйтекстнаанглийском: The state of the World’s Refugees In Search of Solidarity

http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=4fc5ceca9&query%20=State%20of%20the%20World%20Refugees)

УВКБ «Защита беженцев и смешанная миграция: десятикомпонентный план действий». Доступно по ссылке

http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4afc19472

УВКБ «Глобальные тенденции 2009: беженцы, лица, добивающиеся убежища, возвращенцы и внутренне перемещенные лица и апатриды», 15 июня 2010. Доступнонаанглийскомязыке (2009

Global Trends Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons) поссылкеhttp://www.unhcr.org/4c11f0be9.pdf

ABRAR C.R., «Legal Protection of refuges in South Asia”, Revue Migrations Forcées, n°10

BRAUMAN R., « Les dilemmes de l’action humanitaire dans les camps de réfugié et les transferts de population », in MOORE J. éd, Des choix difficiles : les dilemmes moraux de l’action humanitaire, Gallimard, Paris, 1998, p. 233-256.

BYRNE R., NOLL G. et VEDSTED HANSEN J., « Understanding Refugee Law in an Enlarged European Union», European Journal of International Law (EJIL), Vol. 15, n°2, pp. 355-379.

DRUKE L., « Refugees Protection in the Post Cold War Europe: Asylum in the Schengen and EC Harmonization Process », in « Les accords de Schengen: Abolition des frontières intérieures ou menace pour les libertés publiques? » ed. Alexis Pauly, European Institute of Public Administration, Maastricht, 1993, pp. 105-170.

CARLIER J. Y., VANHEULE D., HULLMAN K., GALLIANO C. P., Qu’est-ce qu’un réfugié ?, Bruylant, Bruxelles, 1998, 859 p.

HCR, Les Réfugiés dans le monde. Les personnes déplacées : l’urgence humanitaire, La Découverte, Paris, 1997.

HEDMAN E.L., « Refugees, IDPs, and regional security in the Asia-Pacific», originally published in Job, B.L and Williams E.E., CSCAP Regional Security Outlook 2009-2010 ; Security through cooperation, Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific, Canada, 2009.

JEAN F., « Le fantôme des réfugiés », Esprit, décembre 1992, p. 5-15.

Mc ADAM J., “Regionalizing International Refugee Law in the European Union; Democratic Revision or Revisionist Democracy?” Victoria University of Wellington Law Review, Vol.38, 2007, pp. 255-280.

Médecins sans Frontières. Refugee Health. London: Macmillan, 1997

MEIJERS H., “Refugees in Western Europe, Schengen affects the entire refugee law”, International Journal of Refugee Law, Volume 2, N°3, Oxford University Press, 1990, pp 428-440.

« Numéro spécial : 50e anniversaire de la convention sur les réfugiés de 1951. La protection des réfugiés dans les conflits armés », Revue internationale de la Croix-Rouge, n° 843, 2001.

OBEROI P., “Regional Initiatives on Refugee Protection in South Asia”, International Journal of Refugee Law, Volume 11, N°1, Oxford University Press, 1999, pp.193-201

International Organization on Migration (IOM), 86th Session, MC/INF/266, “IOM’s role in enhancing regional dialogues on migration”.

TERRY F., Condemn to repeat ? The Paradox of Humanitarian Action, Cornell University Press, London, 2002, 261 p.

The South Asia Declaration on Refugees, adopted by the EPG on Refugee and Migratory Movements in South Asia in January 2004, Newsletter on Refugee and Migratory Movements, UDBASTU, Issue 27, January-March 2004.