Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) – Совет по правам человека

 I. Организация

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), созданное в 1949 г. в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН (ГА ООН), действует с 1951 г. Штаб-квартира управления находится в Женеве. В УВКБ работает 18 879 сотрудников, нанятых как на международной, так и на местной основе. Почти 91% из них работают на местах.

Пост Верховного комиссара с 1 января 2016 г. занимает Филиппо Гранди.  Верховный комиссар избирается Генеральной Ассамблеей на пятилетний срок по представлению Генерального секретаря (Устав УВКБ, ст. 13). Действующий комиссар был переизбран на новый пятилетний срок до 31 декабря 2025 года. Каждый год Верховный комиссар представляет доклад о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН, которая обычно принимает резолюцию в поддержку деятельности УВКБ.

Исполнительный комитет (Исполком), состоящий из представителей 54 государств-членов Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС) собирается ежегодно в октябре, чтобы вынести «заключения», определяющие направления работы УВКБ. 

При исполнении своих обязанностей комитет (избранный ГА ООН) представляет мировое сообщество в целом. Таким образом, не следует думать, что государства, не являющиеся участниками Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, исключены из УВКБ.  Например, Индия входит в Исполнительный комитет, не являясь участником Конвенции 1951 г.  Статус этой организации считается признанным всеми государствами-членами ООН.

УВКБ подразделяется на несколько департаментов (международной защиты, программ и оперативной поддержки, инспекции и оценки, финансов, людских ресурсов) и региональные управления.

II. Мандат

В задачи Управления входит наблюдение за выполнением принятых всеми государствами основных норм, касающихся права каждого человека искать убежище в чужой стране, а главное, оказание помощи государствам при решении административных, юридических, дипломатических, финансовых и человеческих проблем, вызванных наплывом беженцев. 

УВКБ выполняет следующие функции:

• Содействие заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев и наблюдение за выполнением разными государствами Конвенции о статусе беженцев 1951 г.

• УВКБ имеет право участвовать наравне с государствами в рассмотрении административных и юридических вопросов, связанных с предоставлением статуса беженца и с защитой права на убежище. 

УВКБ также участвует вместе с правительствами в поиске долгосрочного разрешения проблем беженцев.  Статус беженца является временным.  Защита отдельных лиц или группы лиц в целом связана с получением для них стабильного и устойчивого юридического статуса.  УВКБ поощряет добровольную репатриацию, ассимиляцию в стране убежища, а также устройство беженцев в другой принимающей стране.

 • Материальная поддержка осуществляется под руководством УВКБ в рамках программ оказания помощи беженцам при участии и поддержке других межправительственных и неправительственных организаций (НПО). Международная солидарность проявляется в разделении бремени расходов, вызванных наплывом беженцев в принимающей стране.  На деле поддержка реализуется с помощью программ помощи беженцам под руководством УВКБ. Финансовая поддержка государств носит добровольный характер.

• УВКБ предлагает свои «добрые услуги» правительствам, когда им необходима помощь при решении проблем, вызванных перемещением населения, не относящимся напрямую к его мандату. По просьбе Генерального секретаря или Генеральной Ассамблеи ООН, УВКБ может предоставить помощь таким группам населения как лица, перемещенные внутри страны, защита которых не входит в мандат УВКБ.

III. Средства защиты

Правовые инструменты, которыми располагает УВКБ, зависят от того, относится ли миссия к сфере действия его Устава или Конвенции о статусе беженцев, или к его внеуставной деятельности.

В первые годы своего существования УВКБ не было оперативным учреждением. Оно не оказывало материальную помощь непосредственно беженцам. Его участие ограничивалось финансовой поддержкой неправительственных организаций, взявших на себя эту работу.  Участие УВКБ в защите беженцев сводилось к переговорам и получению необходимых правовых гарантий с целью облегчить административные процедуры для беженцев.  В наше время в связи с увеличением количества беженцев УВКБ превратилось в оперативное учреждение с представительствами в 137 странах.

К середине 2022 года число лиц, находящихся в ведении УВКБ выросло до 103 миллионов, что побило все рекорды.

1. Юридические средства, предусмотренные Уставом УВКБ

УВКБ имеет двойную миссию: одна связана с беженцами в индивидуальном порядке, другая с государствами.

а) Роль УВКБ в отношении государств

УВКБ поручена организация межгосударственного сотрудничества в области защиты права на убежище и финансовой солидарности государств при решении проблем беженцев.

В Резолюции № 428/V Генеральной Ассамблеи ООН (A/RES/428 (V), 14 декабря 1950 г.), в силу которой был принят Устав УВКБ, сформулированы обязательства, взятые на себя государствами в деле сотрудничества с УВКБ для защиты беженцев.
 Государствам предложено:

— подписать международные конвенции, касающиеся защиты беженцев, и принять необходимые для их применения меры;

— заключить с УВКБ специальные соглашения для осуществления мер, направленных на улучшение участи беженцев и на сокращение числа нуждающихся в защите;

— принимать беженцев на своей территории, не исключая тех, кто принадлежит к категории наиболее нуждающихся;

— содействовать УВКБ в его усилиях в деле добровольной репатриации беженцев;

— поощрять и способствовать ассимиляции беженцев, в частности облегчая их натурализацию (приобретение гражданства);

— выдавать беженцам проездные документы и другие документы, которые обычно выдаются государством;

— разрешать беженцам перевозить свое имущество, в котором они нуждаются для того, чтобы обосноваться на новом месте;

— предоставлять УВКБ сведения о количестве и состоянии беженцев и о касающихся их законах и правой регламентации.

б) Обязанности УКВБ в деле защиты беженцев

«Верховный комиссар обеспечивает защиту беженцев, забота о которых входит в компетенцию его Управления» (ст. 8 его Устава). Сначала в компетенцию УВКБ входили лишь беженцы, подпадающие под определение его Устава и Конвенции 1951 г. (см. подробнее в статье 
➔ Беженцы). Постановления Генеральной Ассамблеи ООН постепенно расширили компетенцию УВКБ, в нее были включены и другие лица (в частности, военные беженцы).  Компетенция УВКБ в отношении лиц, перемещенных внутри своей страны, остается ad hoc, то есть зависит в каждом конкретном случае от голосования Генеральной Ассамблеи и от согласия заинтересованного государства.

УВКБ обеспечивает защиту беженцев путе

1. содействия заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев, наблюдения за выполнением постановлений этих конвенций и предложения необходимых поправок к ним;
2. содействия, при помощи специальных соглашений с правительствами, выполнению любых мероприятий, имеющих своей целью облегчение положения беженцев и сокращение числа беженцев, нуждающихся в защите;
3. содействия правительственным и частным усилиям, направленным на поощрение добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах;
4. облегчения допуска беженцев, не исключая тех, которые принадлежат к категориям наиболее нуждающихся, на территорию различных государств;
5. стараний получить разрешение для перевода имущества беженцев, особенно того имущества, которое необходимо для их расселения;
6. получения от правительств информации относительно числа беженцев на их территории и положения их, а также законов и постановлений, их касающихся;
7. поддержания тесного контакта с заинтересованными правительствами и межправительственными организациями;
8. установления наиболее целесообразного, по его мнению, контакта с частными организациями, занимающимися вопросом о беженцах;
9. облегчения координации усилий частных организаций, занимающихся попечением о беженцах» (ст. 8 Устава УВКБ).

2. Правовые средства, предусмотренные Конвенцией о статусе беженце

Компетенция УВКБ распространяется лишь на лиц, подпадающих под определение беженцев, установленное в Конвенции о статусе беженцев. «Высокие Договаривающиеся Стороны […] [отмечают], что Верховному комиссару Организации Объединенных Наций по делам беженцев поручено наблюдение за выполнением международных конвенций по защите беженцев, и [признают], что эффективность координации мер, принимаемых для разрешения этой проблемы, зависит от сотрудничества государств с Верховным комиссаром» (Преамбула, абзац 6).

УВКБ поручено наблюдение за соблюдением этой Конвенции.  Государства обязуются с ним сотрудничать и снабжать его требуемыми сведениями и статистическими данными, а именно: о положении беженцев, о проведении в жизнь этой Конвенции и любых законов, касающихся беженцев (ст. 35 Конвенции о статусе беженцев).

Никаких дополнительных способов действия, кроме тех, которые содержатся в Уставе УВКБ, Конвенция не дает.  Однако в ней упоминается, что местные власти, как и международные органы (УВКБ) обязаны снабжать беженцев документами или удостоверениями, получить которые от их государственных властей они не могут, тогда как они необходимы им для того, чтобы пользоваться индивидуальными правами.  Речь идет о важнейшей задаче — помочь беженцам выбраться из административного тупика, в который они часто попадают, выдавая им удостоверения личности или временные транспортные удостоверения (Конвенция о статусе беженцев, ст. 25).

3. Юридические средства, предусмотренные ГА ООН

Генеральная Ассамблея ООН может специально обратиться в УВКБ с просьбой взять на себя решение какой-либо проблемы беженцев, не подпадающих под определение, предусмотренное в Конвенции 1951 г. и в Уставе УВКБ (например, внутренне перемещенных лиц).  В такого рода ситуации УВКБ не располагает иными способами действия и защиты, кроме тех, которые будут включены (после предшествующих переговоров) в двусторонние или трехсторонние соглашения, подписанные с правительствами заинтересованных стран. 

Генеральная Ассамблея, расширив полномочия УВКБ в трех различных направлениях, преследует следующие цели:

— оказывать беженцам материальную помощь, что подразумевает организацию сбора средств (A/RES/538 (VI) В от 1952 г.);

— пользоваться его содействием в случае массового наплыва людей в поисках убежища (рез. 1388 от 1959 г.);

— включить в его деятельность защиту внутренне перемещенных лиц (A/RES/1388 (XIV) от 1972 г.).

 ➔ Внутренне перемещенные лица

Что касается внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), то в прошлом мандат УВКБ был неоднократно расширен для подобных ситуаций.  Однако в бывшей Югославии и в регионе Великих Озер деятельность УВКБ в отношении перемещенного населения потерпела поражение.  УВКБ располагал мандатом на помощь, но не имел юридической возможности защищать ВПЛ.  В 2002 г. УВКБ также приняло решение сконцентрировать свою деятельность на беженцах, предоставив заниматься проблемами перемещенных лиц Управлению по координации гуманитарных вопросов (УКГВ).  В 2005 г. была начата реформа системы проведения гуманитарных акций ООН. 

Начиная с сентября 2005 г. УВКБ интегрировало всесторонний подход, установленный и принятый Межучережденческим постоянным комитетом ООН (МПК) под руководством Генерального секретаря ООН и его координатора по оказанию чрезвычайной помощи. Данный подход дает возможность организовать скоординированные в финансовом и операционном плане действия различных учреждений ООН, а также распределять ответственность за осуществление различных элементов акций по оказанию помощи.  В данном разделении задач, УВКБ ответственно за координацию деятельности по управлению лагерями и защитой лиц, перемещенных внутри страны в связи с вооруженным конфликтом. Это не совсем юридический мандат по защите данного населения, а скорее миссия по выявлению и установки объема нужд, а также установление и разработка стратегии и партнерских отношений с другими участниками гуманитарных мероприятий, позволяющие брать в расчет нужды по защите населения.  Данная экспериментальная система стартовала в январе 2006 г. в трех пилотных странах: в Уганде, Либерии и Демократической Республики Конго.  Верховный комиссар отметил, что данное участие УВКБ в отношении внутренне перемещенных лиц должно проводиться по запросу гуманитарного Координатора и с согласия заинтересованной страны.  Он также подтвердил, что работа УВКБ с внутренне перемещенными лицами не должна влиять ни на право населения искать убежище в другой стране, ни приводить к уменьшению финансовых средств, предусмотренных для оказания помощи беженцам.

В рамках инициативы УВКБ ООН по внутреннему перемещению на период 2020-2021 годов Управление взяло на себя обязательство по дальнейшей конкретизации своего участия и поддержке ВПЛ в девяти целевых операциях (Эфиопия, Южный Судан, Буркина-Фасо, Демократическая Республика Конго, Ирак, Афганистан, Украина и Колумбия) с готовностью действовать и реагировать  в чрезвычайных ситуациях, а также искать решения. 

➔ Управление по координации гуманитарных вопросов (УКГВ)

4. Правовые средства, предусмотренные Глобальным договором о беженцах 2018 года

Глобальный договор был принят государствами под эгидой Генеральной Ассамблеи ООН в 2018 году (A/RES/73/151). Договор не имеет обязательной юридической силы. Тем не менее Договор способствует лучшему сотрудничеству между государствами и установлению более предсказуемых и справедливых схем ответственности и распределения бремени в управлении ситуацией с беженцами. В нем содержится план действий для правительств, международных организаций и других заинтересованных сторон по обеспечению необходимой поддержки принимающим общинам и беженцам. УВКБ ООН отводится центральная роль в осуществлении, последующей работе и обзоре этого нового международного соглашения. Перед УВКБ ООН, в частности, поставлена задача разработать комплекс мер в отношении беженцев (КМБ), способствовать принятию обязательств и добровольному финансированию на основе инновационного и инклюзивного партнерского подхода; докладывать о результатах с использованием точных данных по 15 показателям, указанным в КМБ, организовывать периодические совещания Глобального форума по беженцам и осуществлять совместное руководство их проведением, предоставлять ежегодные доклады Генеральной Ассамблее ООН о достигнутых результатах и недочётах при осуществлении КМБ и управлении ситуацией с беженцами.

5. Финансирование

УВКБ распоряжается фондом помощи беженцам, пополняемым как из общественных и государственных, так и из частных источников.  Средства распределяются преимущественно между негосударственными организациями, которые УВКБ считает наиболее квалифицированными для оказания такой помощи, но в исключительных случаях часть средств выделятся и государственным учреждениям.  Верховный комиссар может отклонять любые предложения, которые он считает неподходящими или которые не могут быть использованы, например, ввиду условий, наложенных на средства фонда (ст. 10 Устава УКВБ).

Малая часть его административных расходов (около 1%) покрывается из текущего бюджета ООН.  Программы на 85% финансируются за счет добровольных взносов государств и Европейского союза, 3% поступают от других межправительственных организаций и механизмов совместного финансирования, а 11% поступают от частного сектора, включая фонды, корпорации и частных лиц. УВКБ не может обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств без предварительного разрешения Генеральной Ассамблеи (ст. 10 Устава УКВБ).

Бюджет глобальной программы разделен на четыре основных компонента: Глобальная программа по беженцам, Глобальная программа по лицам без гражданства, глобальные проекты реинтеграции и глобальные проекты по ВПЛ. В 2021 году самый большой компонент бюджета программной деятельности приходился на направление 1 (Программа по беженцам) – 76.2 процента. По глобальным данным УВКБ ООН, в 2022 году число насильственно перемещенных лиц составило 103 миллиона человек. Среди этих лиц, входящих в ведение УВКБ ООН, 32,5 миллиона были беженцами, 4,9 миллиона – просителями убежища, 53,2 миллиона – вынужденными переселенцами внутри страны, а остальные нуждались в международной защите. 

В соответствии с глобальными плановыми показателями УВКБ в 2022 году, 72% этих лиц являются выходцами пяти стран: Сирийская Арабская Республика, Венесуэла, Украина, Афганистан и Южный Судан. Наибольшие потребности испытывались в Северной и Южной Америке (25 процентов), на Востоке и в районе Африканского Рога и Великих озер (16 процентов), а также в регионе Ближнего Востока и Северной Африки (также 16 процентов). 

Верховный комиссар должен предоставить отчет о потраченных средствах. Следовательно, у него есть определённая свобода в принятии решений. Пересмотренный бюджет на 2023 год составил 10 211 миллиардов долларов США, из которых 42,2 миллиона долларов поступили из регулярного бюджета ООН. Обновленный бюджет на 2024 год достиг 11 миллиардов долларов, из них 47,2 миллиона из регулярного бюджета ООН.

6. Отношения с НПО

Изначально УВКБ не было оперативным учреждением.  Однако, помимо своей роли юридического советника, УВКБ, в качестве партнера НПО, все чаще проводит конкретные операции по оказанию помощи и занимается защитой беженцев.  В целях координации и финансирования операций по оказанию помощи и защиты беженцев УВКБ дана официальная возможность подписывать с НПО контракты об оперативном партнерстве (Устав УВКБ ст. 8, 10). 

Таким образом, НПО, принимая участие в оказании помощи, также выступают в роли правозащитников беженцев и несут свою долю ответственности в защите этой категории населения.

 Благодаря своему присутствию на местах, НПО могут лучше других оценить, находятся ли беженцы в безопасности, какую помощь они получают, оказывается ли на них давление, например, в случае репатриации, а также информировать УВКБ о сложившейся ситуации.