Организация

УВКБ, созданное в 1949 году в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, действует с 1951 года. В УВКБ работает 7 190 работников, нанятых как на международной, так и на местной основе в 123 странах.

Верховный комиссар избирается Генеральной Ассамблеей на пятилетний срок попредставлению Генерального секретаря (Устав УВКБ, ст. 13). По традиции Генеральная Ассамблея утверждает кандидата без голосования, на основании единогласного одобрения. Пост Верховного комиссара с июня 2005 года занимает Антониу Гуттереш. В апреле 2010 года его мандат был возобновлен. Каждый год Верховный комиссар направляет ежегодный доклад о своей деятельности в Генеральную Ассамблею ООН, которая обычно принимает резолюцию в поддержку деятельности УВКБ.

Исполнительный комитет (Исполком), состоящий из представителей 54 государств-членов Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС) собирается в октябре каждого года, чтобы вынести «заключения», утверждающие направления работы УВКБ. При исполнении своих обязанностей комитет представляет мировое сообщество в целом. Таким образом, не следует думать, что государства, не являющиеся участниками Конвенции 1951 года о статусе беженцев, исключены из УВКБ. Например, Индия входит в Исполнительный комитет, не являясь участникомКонвенции 1951 года. Статус этой организации считается признанным всеми государствами-членами ООН.

УВКБ подразделяется на несколько департаментов (международной защиты, программ и оперативной поддержки, инспекции и оценки, финансовое, людских ресурсов) и региональные управления.

Мандат

В задачи Управления входит наблюдение за выполнением принятых всеми государствами минимальных норм, касающихся права каждого человека искать убежища в чужой стране, а главное, оказание помощи государствам при решении административных, юридических, дипломатических, финансовых и человеческих проблем, вызванных наплывом беженцев.

УВКБ выполняет следующие функции:

а) Содействие заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев и наблюдение за выполнением разными государствами Конвенции о статусе беженцев 1951 года.

б) Защита беженцев. УВКБ имеет право участвовать наравне с государствами в рассмотрении административных и юридических вопросов, связанных с предоставлением статуса беженца и с защитой права на убежище. УВКБ также участвует вместе с правительствами в поиске «окончательного разрешения» проблем беженцев. Статус беженца является временным. Защита отдельных лиц или группы лиц в целом связана с получением для них стабильного и устойчивого юридического статуса. УВКБ поощряет добровольную репатриацию, ассимиляцию в стране убежища, а также устройство беженцев в другой принимающей стране.

в) Материальная поддержка осуществляется под руководством УВКБ в рамках программ оказания помощи беженцам при участии и поддержке других межправительственных и неправительственных организаций. Международная солидарность проявляется в разделении бремени расходов, вызванных наплывом беженцев в принимающей стране. Финансовая поддержка государств носит добровольный характер.

г) Внеуставная деятельность: УВКБ предлагает свои услуги государствам, когда имнеобходима помощь при решении проблем перемещенных лиц, не относящихся напрямую к его мандату. По просьбе Генерального секретаря или Генеральной Ассамблеи ООН, УВКБ может предоставить помощь таким группам населения как перемещенные лица внутри страны, защита которых не входит в мандат УВКБ.

2. Правовые средства, предусмотренные Конвенцией 1951 года

Компетенция УВКБ распространяется лишь на лиц, подпадающих под определениебеженцев, установленное в этой Конвенции. «Высокие Договаривающиеся Стороны […] [отмечают], что Верховному комиссару Организации Объединенных Наций по делам беженцев поручено наблюдение за выполнением международных конвенций по защите беженцев, и [признают], что эффективность координации мер, принимаемых для разрешения этой проблемы, зависит от сотрудничества государств с Верховным комиссаром» (Преамбула, абзац 6).

УВКБ поручено наблюдение за соблюдением этой Конвенции. Государства обязуются с ним сотрудничать и снабжать его требуемыми сведениями и статистическими данными, а именно: о положении беженцев, о проведении в жизнь этой Конвенции и любых законов, касающихся беженцев (ст. 35).

Никаких дополнительных способов действия, кроме тех, которые содержатся в Уставе УВКБ, Конвенция не дает. Однако в ней упоминается, что местные власти, как и международные органы (УВКБ) обязаны снабжать беженцев документами или удостоверениями, получить которые от их государственных властей они не могут, тогда как они необходимы им для того, чтобы пользоваться индивидуальными правами. Речь идет о важнейшей задаче — помочь беженцам выбраться из административного тупика, в который они часто попадают, выдавая им удостоверения личности или временные транспортные удостоверения(Конвенция 1951 года, ст. 25).

3. Правовые средства, предусмотренные Генеральной Ассамблеей ООН

Генеральная Ассамблея ООН может специально обратиться в УВКБ с просьбой взять на себя решение какой-либо проблемы беженцев, не подпадающих под определение, предусмотренное в Конвенции 1951 года и в Уставе УВКБ (например, внутренне перемещенных лиц). В такого рода ситуации УВКБ не располагает иными способами действия и защиты, кроме тех, которые будут включены (после предшествующих переговоров) в двусторонние или трехсторонние соглашения, подписанные с правительствами заинтересованных стран. Генеральная Ассамблея, расширив полномочия УВКБ в трех различных направлениях, преследует следующие цели:

— оказывать беженцам материальную помощь, что подразумевает организацию сбора средств (A/RES/538 (VI) В от 1952 года);

— пользоваться его содействием в случае массового наплыва людей в поисках убежища (рез. 1388 от 1959 года);

— включить в его деятельность защиту внутренне перемещенных лиц (A/RES/1388 (XIV) от 1972 года).

Что касается перемещенных лиц, то в прошлом мандат УВКБ был неоднократно расширен для подобных ситуаций. Однако в бывшей Югославии и в регионе Великих Озер деятельность УВКБ в отношении перемещенного населения потерпела поражение. УВКБ располагал мандатом на помощь, но не имел юридической возможности защищать перемещенных лиц. В 2002 году УВКБ также приняло решение сконцентрировать свою деятельность на беженцах, предоставив заниматься проблемами перемещенных лицУправлению по координации гуманитарных вопросов (УКГВ). В 2005 году была начата реформа системы проведения гуманитарных акций ООН. Начиная с сентября 2005 года УВКБ интегрировало всесторонний подход, установленный и принятый Межучережденческим постоянным комитетом ООН (МПК) под руководством Генерального секретаря ООН и его координатора по экстренной помощи. Данный подход дает возможность организовать скоординированные в финансовом и операционном плане действия различных учреждений ООН, а также распределять ответственность за осуществление различных элементов акций по оказанию помощи. В данном разделении задач, УВКБ ответственно за координацию деятельности по управлению лагерями и защитой лиц,перемещенных в связи конфликтом. Это не совсем юридический мандат по защите данного населения, а скорее миссия по выявлению и установки объема нужд, а также установление и разработка стратегии и партнерских отношений с другими участниками гуманитарных мероприятий, позволяющие брать в расчет нужды по защите населения. Данная экспериментальная система, известная как Кластер (англ., Cluster), стартовала в январе 2006 года в трех пилотных направлениях: в Уганде, Либерии и Демократической Республики Конго. Верховный комиссар отметил, что данное участие УВКБ в отношении перемещенных лиц должно проводиться по запросу гуманитарного Координатора и с согласия заинтересованной страны. Он также подтвердил, что работа УВКБ с внутренне перемещенными лицами не должна влиять ни на право населения искать убежище в другой стране, ни приводить к уменьшению финансовых средств, предусмотренных для оказания помощи беженцам.

Управление по координации гуманитарных вопросов (УКГВ)

4. Финансирование

УВКБ распоряжается фондом помощи беженцам, пополняемым как из общественных и государственных, так и из частных источников. Средства распределяются преимущественно между негосударственными организациями, которые УВКБ считает наиболее квалифицированными для оказания такой помощи, но в исключительных случаях часть средств выделятся и государственным учреждениям. Верховный комиссар может отклонять любые предложения, которые он считает неподходящими или которые не могут быть использованы (ст. 10 Устава УКВБ).

Малая часть его административных расходов (около 3%) покрывается из текущего бюджета ООН. Государства участвуют в финансировании программ на добровольной основе. УВКБ не может обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств без предварительного разрешения Генеральной Ассамблеи (ст. 10 Устава УКВБ).

Выделенный на программы бюджет распределяется между общей программой испециальными программами. Общая программа действий (33%) включает все видыдеятельности, предусмотренные Уставом УВКБ. Их ежегодно финансирует Исполнительный комитет:

— годовая программа (в том числе, 10% резервного фонда);

— фонд добровольной репатриации;

— фонд экстренной помощи, из которого Верховный комиссар может использовать 25 миллионов долларов в год, но не более 8 миллионов в каждом отдельном случае.

Специальные программы (66%) финансируют внеуставную деятельность УВКБ,для которой необходимо предварительное одобрение Исполнительного комитета: миссии «добрых услуг», специальные ходатайства Генерального секретаря по отдельным ситуациям, образование и т. д. Сюда относятся также все незапланированные операции экстренной помощи, не входящие в бюджет (т. е. превышающие сумму, предусмотренную фондом экстренной помощи).

Поскольку отчет об использовании средств должен быть представлен Верховным комиссаром a posteriori, он располагает большими возможностями. С 1992 года на специальные программы в среднем выделялось две трети общего бюджета. Бюджет на 2012 год составлял 4.3 миллиарда долларов, из них 81 миллион был выделен из регулярного бюджета ООН.

• Несмотря на гуманитарный характер мандата УВКБ, не следует забывать, что оно является одним из органов в системе ООН. Это означает, в частности, следующее:

— деятельность УВКБ может зависеть от содержания соглашений, которые ему удалось заключить в каждой конкретной ситуации с заинтересованными правительствами;

— она также зависит от добровольного финансового участия государств. На нем прямо сказываются последствия ограничительной(рестриктивной) национальной политики в отношении беженцев и бюджетные ограничения;

— оно также испытывает практические ограничения, связанные с ростом числа людей, нуждающихся в международной защите. В начале 2012 года в мире насчитывалось более 10,4 миллионов беженцев и не менее 26,4 миллионов перемещенных лиц.

• Юридическая основа его деятельности крайне разнообразна. В некоторых операциях, предпринятых, например, в рамках «добрых услуг», вообще не используются нормы, охраняющие индивидуальные права. Юридические возможности защиты отдельных лиц должны быть подвергнуты внимательному анализу для каждой операции УВКБ.

•  Предоставят ли статус беженца отдельному лицу или целой группе, или в нем будет отказано, не зависит от УВКБ: это решается на правительственном уровне. В этой процедуре УВКБ отведена роль наблюдателя и участника. К нему можно обращаться в отдельных случаях.

• Если какое-либо государство отказывает в статусе беженца лицам, оказавшимся на его территории в результате массового бегства, УВКБ следит за тем, чтобы эти люди не подвергались высылке в страну, где их жизнь находится под угрозой, и чтобы им предоставляли по крайней мере временное убежище. В этом случае говорят о фактических беженцах.

5. Отношения с НПО

Как говорилось выше, изначально УВКБ не было оперативным учреждением. Однако, помимо своей роли юридического советника, УВКБ, в качестве партнера НПО, все чаще проводит конкретные операции по оказанию помощи и занимается защитой беженцев. В целях координации и финансирования операций по оказанию помощи и защиты беженцев УВКБ дана официальная возможность подписывать с НПО контракты об оперативном партнерстве (Устав УВКБ ст. 8, 10). Таким образом, НПО, принимая участие в оказании помощи, также выступают в роли правозащитников беженцев и несут свою долю ответственности в защите этой категории населения.

Благодаря своему присутствию на местах, НПО могут лучше других оценить, находятся ли беженцы в безопасности, какую помощь они получают, оказывается ли на них давление, например, в случае репатриации, а также информировать УВКБ о сложившейся ситуации.