1. Деятельность миротворческих сил ООН.

Генеральный секретарь, по согласованию с Советом Безопасности, назначает Главнокомандующего, а для крупномасштабных операций, включающих проблемы гражданского характера, к нему присоединяется специальный представитель. В их задачи входит оперативное (военное и политическое) командование на местах. Их международный статус обеспечивает им полную независимость от государств, предоставивших им войска. Главнокомандующий сам формирует свой Генеральный штаб из числа офицеров национального контингента, предоставленных в его распоряжение.

Международные вооруженные силы непосредственно подчинены ООН. Поэтому командование национальных контингентов должно руководствоваться приказами, полученными от Главнокомандующего. Помимо этого, они обязаны подчиняться военному уставу своих собственных стран.

Главнокомандующий несет полную ответственность за порядок и дисциплину, он создает управление военной полиции, которым руководит и назначает его состав. Военная полиция имеет право заключать военнослужащих под стражу, а командующий может принимать решения об определенных назначениях или переводах, заменяющих собой санкции. Он также может обратиться к государствам с просьбой отозвать того или иного военнослужащего. Тем не менее, дисциплинарная власть относится исключительно к компетенции государства, предоставившего войска. Последнее специально для этой цели назначает из своего контингента офицера, играющего роль начальника военной полиции на государственном уровне. Главнокомандующего информируют о дисциплинарных мерах, и, если он считает их недостаточными, он может давать рекомендации командующим национального контингента, и даже правительству, предоставившему войска.

2. Масштаб и стоимость операций.

После окончания периода «холодной войны», с просьбой о вмешательстве такого рода к ООН обращались чрезвычайно часто: в течение пяти лет было организовано в три раза больше операций, чем за предыдущие сорок лет. К июню 2015 года насчитывалось 16 миротворческих операций, в них приняли участие 94 000 военнослужащих из 120 стран.

Такой колоссальный рост числа миротворческих операций имеет финансовые последствия. Действительно, выделенный ОПМ бюджет сильно разросся за несколько десятилетий. Он составлял 153 миллиона долларов в 1975 году, достиг 3,6 миллиардов долларов в 1995 году, упал до 1 миллиарда в 1998 г. и, наконец, вырос до 7,6 миллиардов за период 2011/2012 гг. В целом стоимость миротворческих операций с 1948 по 2010 год оценивается в 69 миллиардов долларов. Бюджет пополняется благодаря взносам, поступающим, согласно специальной скользящей шкале, от четырех категорий стран: постоянные члены, промышленно развитые, развивающиеся и наименее развитые страны. В действительности он финансируется почти исключительно промышленно развитыми странами, но их задолженность в бюджет ОПМ постоянно растет. В июне 2012 года она достигла 1,26 миллиардов долларов. В результате ООН попросила на три-четыре года рассрочку выплаты долгов государствам, предоставляющим ей войска. В 1992 году Генеральной Ассамблеей был создан фонд для поддержания мира, составивший 150 миллионов долларов, но это не помогло покончить с нехваткой средств, что в конечном итоге повлияло на выполнение миссий на местах. В июне 2010 доступные средства резервных фондов составляли 139 миллионов долларов.

1. Классические операции, или операции первого поколения по поддержанию мира

С 1949 по 1988 год было проведено тридцать ОПМ. Как принципы, так и их проведение подвержены существенным ограничениям. Вмешательство миротворцев руководствуется тремя важнейшими принципами:

— согласие сторон: вмешательство не может состояться без согласия государств, на территории которых будут размещены войска;

— беспристрастность: операции по поддержанию мира ни в малейшей степени не решают вопросов о правах, претензиях или позициях сторон, находящихся в конфликте. Это значит, что в задачи операций не входит определение агрессора или его жертвы;

— неприменение силы: «голубым каскам» применение силы запрещается, за исключением случаев самообороны.

Действия участников таких операций имеют два основных направления: находиться между сторонами, находящимися в конфликте, и наблюдать за соблюдением соглашения о прекращении огня. Такая несложная роль «голубых касок» во время международных конфликтов по сути соответствует ограниченному пространству для маневра ООН периода «холодной войны».

2. Операции второго поколения.

К концу 80-х годов дело поддержания мира начинает претендовать на большее: речь идет уже не только о стабилизации ситуации, но и об участии в глобальном политическом урегулировании. Ставятся самые разнообразные задачи: организация выборов и контроль над их проведением, национальное примирение и проблемы демобилизации, трудоустройство и включение в общественную жизнь бывших комбатантов, контроль за соблюдением прав человека и информирование населения, разминирование и т. д. Примеров такого рода деятельности достаточно: группа оказания помощи ООН во время переходного периода в Намибии (ЮНТАГ, в 1989–1990 годах), две миссии ООН в Камбодже: одна для подготовки, а другая — для организации перехода к новому правлению (ПМООНК и ЮНТАК с 1991 по 1993 год), миссия по наблюдению в Сальвадоре (МНООНС с 1991 по 1995 год). Таким образом, операции, проводимые уже непосредственно на территории государств, имеют все более разнообразные задачи. Тем не менее по-прежнему строго соблюдаются три основных принципа. Таково второе поколение операций по поддержанию мира.

3. Операции третьего поколения.

В связи с нападками на «право вмешательства» вся система «поддержания мира» подверглась радикальному пересмотру. Были созданы три нововведения:

— с одной стороны, гуманитарные полномочия ООН были расширены после того, как «гуманитарные кризисы» были квалифицированы как «угроза миру и международной безопасности», а на Главу VII Устава стали ссылаться, чтобы обосновать военное вмешательство в гуманитарных целях;

— с другой стороны, операции, проводимые на основании Главы VII, в которых до этого вооруженные силы применялись только в случаях самообороны, стали носить принудительный характер;

— наконец, ООН делегировала применение силы национальным контингентам, принадлежащим либо коалиции adhoc, либо региональной организации. Такие операции не находятся под прямым командованием ООН. Однако, теоретически ответственность за их проведение несет Совет Безопасности, поскольку именно на него возложена главная ответственность за поддержание мира и международной безопасности (ст. 24 Устава ООН).

Так появились гуманитарно-военные операции нового типа, развертываемые также во время внутригосударственных вооруженных конфликтов и кризисных ситуаций. Иногда говорят о третьем поколении операций по поддержанию мира, и наряду с такими миротворческими операциями выделяются операции по восстановлению мира и миростроительству.

В обоих случаях Уставом они особо предусмотрены не были, несмотря на то, что для обоснования применения силы стало принято ссылаться на Главу VII.

• Операции под командованием ООН по замыслу не должны были иметь принудительного характера, но дополнительный мандат узаконил применение силы для защиты поставок гуманитарной помощи и/или гражданского населения. Войска ООН состоят либо исключительно из «голубых касок» (СООНО — в начале конфликта в Боснии, ЮНОСОМ II — в Сомали), либо — к «голубым каскам» присоединяются национальные пехотные войска или ВВС (европейские силы быстрого реагирования в Македонии и в Боснии), а иногда и контингент из региональной военной организации (НАТО в Боснии). По этой причине в докладе «Повестка дня для мира» предлагалось заменить «голубые каски» вооруженными миротворческими силами. Изменение мандата МООНДРК (сегодня МООНСДРК) в ДРК прекрасно иллюстрирует эту тенденцию. С 2007 года вооруженные силы ООН официально участвуют в военных операциях конголезской армии (ВСДРК), в частности, чтобы восстановить авторитет государства Конго в освобожденных от вооруженных групп районах. Во имя восстановления мира и улучшения безопасности на конголезской территории МООНСДРК отказывается от принципа беспристрастности по отношению к различным участникам вооруженного конфликта.

• Уполномоченные или санкционированные ООН операции не проводятся под прямым командованием ООН, несмотря на то, что Совет Безопасности предоставил им право на применение силы. Таким образом эти операции всегда носят принудительный характер. «Голубые каски» в них не участвуют. Войска состоят либо из национальных контингентов международной коалиции adhoc (операция «Возвращение надежды» в Сомали в 1993 году под американским командованием, операция «Бирюза» в Руанде в 1994 под французским командованием и МСВТ в Восточном Тиморе в 1999 году под австралийским командованием), либо из войск международной коалиции, созданной в рамках региональной организации (СВС в 1995 году, а затем СФОР в 1996 году в Боснии под командованием НАТО, СДК в 1999 году в Косово под контролем НАТО; Многосторонние силы по охране в Албании в1997 году под контролем OБСE; а также МССБ в Афганистане с 2001 г. под контролем НАТО или АМИСОМ в Сомали с 2007 г. под контролем Африканского союза).

самооборона ▸ зоны, находящиеся под особой защитой МГП

4. Применение вооруженной силы для защиты населения

Вывод войск ООН во время геноцида в Руанде в 1994 году и их бездействие во время нападения и резни населения в охраняемом ООН районе в Сребренице в бывшей Югославии в 1995 году вызвали существенный пересмотр функционирования и доктрины миротворческих операций ООН. В 2000 году доклад созданной по запросу Генерального секретаря Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира под руководством Лахдара Брахими (называемый также «доклад Брахими») позволил проанализировать структурные причины этих провалов. Рекомендации доклада послужили основой для дальнейшей доработки как правовой основы мандатов, так и соотношения материальных военных средств заявленным целям.

В правовой плоскости необходимо было снять ограничение на использование вооруженной силы миротворцами ООН только ситуациями самообороны, не превратив при этом силы ООН в воюющую сторону в конфликте.

В материальной плоскости необходимо было отказаться от доктрины символического устрашения, в рамках которой контингент миротворцев оказывался в ситуации уязвимости из-за недостатка численности и материальных возможностей и, как следствие, был неспособен эффективным образом прибегать к силе в случае угрозы, не ставя при этом под удар свою собственную безопасность.

Наконец, в том, что касается доктрины, необходимо было выбирать между порой несовместимыми элементами некоторых мандатов. Опасность, которая состояла в наивном и демагогическом совмещении потенциально несовместимых миссий, была в неявной форме признана Высоким представителем ООН в бывшей Югославии, который оправдывал неприменение ООН силы во время нападения на охраняемый район Сребреницы тем, что применение ООН силы поставило бы под угрозу безопасность голландского батальона миротворцев ООН, а также мирные переговоры, проводившиеся в то время между различными сторонами, находящимися в конфликте в Боснии.

Рекомендации, содержащиеся в докладе, были учтены Генеральным секретарем ООН в последующие годы и использованы для лучшего составления мандатов и возобновления глобального исследования доктрины защиты населения.

• Так, с начала 2000 года большинство мандатов сил ООН были изменены, чтобы избежать правового бессилия в случае массовых убийств населения. Теперь текст мандата не содержит ограничений на применение силы исключительно в ситуациях самообороны; силу разрешается применять в ситуациях, когда населению «непосредственно угрожает применение физического насилия» в районах развертывания сил ООН, при наличии военных средств и без риска для контингента ООН. При этом такое разрешение применять силу для защиты населения не является обязанностью, поскольку оно зависит от оценки ситуации командующими контингентом, которые должны действовать с учетом имеющихся военных средств и не подвергать риску свои войска и свою миссию.
• Публикация в декабре 2001 года доклада «Обязанность защищать» Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета заложила основы новой доктрины, оправдывающей право применять вооруженную силу для защиты населения, которому угрожает опасность. Целью работы Комиссии было определить, в частности, в свете геноцида в Руанде, обстоятельства, позволяющие примирить принцип государственного суверенитета и невмешательства с принципом международной военной интервенции для защиты населения. Концепция «обязанность защищать» (по-английски «R2P») олицетворяет этот компромисс, утверждая, что суверенитет – это не абсолютное право, но ответственность государства по отношению к своему населению. Напоминая, что именно на государство в первую очередь ложится обязанность гарантировать защиту населения, доктрина ссылается на долг государств проявлять солидарность. Она также допускает право международного сообщества или отдельных государств осуществлять вмешательство в случае серьезных нарушений прав человека, таких как этнические чистки, военные преступления, преступления против человечности или геноцид, если соответствующее государство неспособно или не желает защищать свое население.

защита

В теоретическом плане этот концепт означает пересмотр основ международного права, а именно принципа невмешательства во внутренние дела государства, поскольку он предполагает наличие ситуаций, в которых можно проигнорировать суверенитет государства. По сути, обязанность защищать – это очень широкий концепт, который может поддержать уже существующие прерогативы Совета Безопасности ООН, позволяющие ему прибегать к силе против государства и навязывать ему свои решения, такие, как санкции или юрисдикцию Международного уголовного суда. Однако, при использовании в рамках Совета Безопасности ООН этот принцип теряет всю свою основу в качестве юридического права или обязанности и зависит только от политического решения пяти постоянных членов Совета, имеющих возможность воспользоваться правом вето. Ничто также не мешает некоторым государствам, ссылаясь на эту доктрину, начать в некоторых ситуациях военную интервенцию без санкции ООН. Военная интервенция США и коалиции союзников в Ирак, начавшаяся в марте 2003 года без санкции на то Совета Безопасности, является ярким тому примером.

Тем не менее Генеральная Ассамблея ООН приняла и включила принципы обязанности защищать в параграфы 138 и 139 «Итогового документа Всемирного саммита ООН 2005 г.». В 2006 году резолюция №1674 Совета Безопасности закрепила эти положения, не меняя формулировки. В январе 2009 г. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун опубликовал доклад о выполнении принципа обязанности защищать, в котором указаны три основных элемента: обязанность государств по защите, международная помощь и создание потенциала, а также своевременное и решительное реагирование. В докладе ставится цель уточнить понятие «обязанность защищать», согласно которому эта обязанность в первую очередь ложится на суверенное государство, а уже затем на международное сообщество, если государство оказывается не в состоянии или не желает защищать население от самых тяжких преступлений; «обязанность защищать (…) является «союзником», а не «противником» суверенитета. Она возникает из позитивного и конструктивного понятия «суверенитет как ответственность», а не из менее масштабной идеи гуманитарной интервенции».

Применение силы международным сообществом против Ливии, санкционированное резолюцией №1973 Совета Безопасности ООН от 17 марта 2011 года, показало, как сложно ограничить военное вмешательство исключительно защитой населения. Какой бы ни была гуманитарная цель военной интервенции, она не может гарантировать полного политического и военного нейтралитета. Военные действия, предпринимаемые для защиты населения, неизбежно оборачиваются военным ослаблением одной из сторон конфликта в пользу другой.

Несмотря на видимую формализацию, доктрина не располагает ни надежной правовой основой в контексте международного права, способной определить содержание и границы прав и обязанностей, на которые она ссылается, ни возможностью рассудить между этическими намерениями и политическими и военными действиями, из нее вытекающими. Эта доктрина походит на новое облачение права на вмешательство, идеи, разработанной в начале 1990-х годов французской дипломатией. Она имеет те же слабости, состоящие в сопоставлении этических намерений и политических и военных действий без какого-либо их урегулирования.

В той мере, в какой эта доктрина разрешает вооруженную интервенцию, ее следует рассматривать не под углом намерений, а под углом действий. Какими бы ни были благородными намерения, эта доктрина, в сущности, относится к jusadbellum, то есть она исходит из обоснований права войны. Jusadbellum, другими словами, право войны, на протяжении многих веков было предметом философских и юридических исследований. Теория справедливой войны в разные эпохи предлагала разные мотивы для легализации и оправдания приемлемости войны за пределами официально признанных случаев, когда военные действия ведутся в ответ на внешнюю агрессию.

С 1945 года Устав ООН признает лишь один законный предлог, позволяющий прибегнуть к военным действиям между государствами, и в Уставе он определяется как самооборона в случае вооруженного нападения (статья 51 Устава ООН), до тех пор, пока ООН не предпримет коллективные военные действия для защиты государства, подвергшегося нападению. Любое применение государством вооруженной силы за исключением законных причин, признанных ООН, является преступлением в соответствии с международным уголовным правом: преступление против мира по определению Нюренбергского международного военного трибунала и преступление агрессии согласно Статуту Международного уголовного суда.

Не стоит недооценивать опасность, которая кроется за возвращением понятия справедливой войны в международные отношения, и потенциал либерализации применения государствами силы по своему почину, а не только по решению ООН. В сущности, если принцип справедливой войны во имя защиты населения будет признан как таковой, он не сможет оставаться полностью в подчинении непредсказуемого голосования и использования права вето внутри Совета Безопасности. Ничто не сможет воспрепятствовать тому, что этот принцип будет задействован и без разрешения Совета Безопасности ООН, если последний зайдет в тупик по причине использования права вето. Действительно, существование права не может в теории сводиться к правилам процедуры.

Несмотря на происходившие со временем изменения в концепте справедливой войны, уже со времен Фомы Аквинского было ясно, что война не может быть справедливой только в силу своих намерений. Что касается обязанности защищать, крайне важно выйти за рамки намерения защищать, чтобы официально утвердить условия и обязательства, связанные с применимыми способами и с результатами военных интервенций, проходящих в этом контексте.

Таким образом решение дилеммы «убить или позволить умереть» не может быть найдено в применении силы во имя защиты (jusadbellum). Требуется уточнить обязанности, возлагаемые на международные вооруженные силы, когда они используют силу, и те обязанности, которые они налагают на обращение с населением, когда такие силы действуют в ситуациях стабилизации или оккупации иностранных территорий (jusinbello).

Большое разнообразие международных военных интервенций, проведенных за последние двадцать лет, охватывает весь спектр от классического поддержания мира до участия в боях и до восстановления верховенства права.

В связи с разнообразными формами интервенции встает вопрос о праве, применимом к силам Объединенных Наций, и все чаще на него дается дифференцированный ответ в зависимости от того, участвуют ли международные силы в боевых операциях, в оккупации, стабилизации или охране общественного порядка, совместно с национальными властями или без них.

1. Дискуссия вокруг ответственности войск, развернутых в миссиях ООН

В связи с расширением возможности прибегать к вооруженной силе во время операций по поддержанию мира остро встает вопрос о применении международного гуманитарного права к силам ООН, а также об ответственности военнослужащих этих вооруженных сил в случае недостойного поведения на местах. С 1956 года Международный комитет Красного Креста считает, что чрезвычайные силы ООН обязаны следовать международному гуманитарному праву. Такая позиция наткнулась на энергичное сопротивление со стороны ООН и ее членов и продолжает вызывать дискуссии как по политическим, так и по юридическим причинам. Действительно, Женевские конвенции и Дополнительные протоколы подписывали государства-члены, а не сама Организация Объединенных Наций. К тому же, Конвенциями особо не предусмотрены операции по поддержанию мира. Многие годы в качестве компромиссного решения в мандат миротворческих операций включалось положение о соблюдении принципов и духа гуманитарного права. Приводятся обычно Женевские конвенции 1949 года, Дополнительные протоколы 1977 года и Конвенцию 1954 года о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта. В 1992 году это положение стали также включать в большинство соглашений, подписываемых силами ООН и правительством страны или территории, где эти силы будут развернуты. В некоторых недавно заключенных соглашениях указывается, что ООН должна обеспечить проведение миссии при соблюдении не только «принципов и духа», но также «принципов и норм» международных конвенций, касающихся поведения военнослужащих. Учитывая нападения и акты насилия, которым подверглись миротворцы на местах, 9 декабря 1994 года (А/RES/49/59), Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. Вступив в силу 15 января 1999 года Конвенция, наконец, косвенно подтвердила возможность применения международного гуманитарного права в отношении таких операций. Действительно, несмотря на то, что в статье 2.2 этого документа уточняется, что Конвенция не применяется к силам Организации Объединенных Наций, развернутым в операциях по поддержанию мира, санкционированных Советом Безопасности на основании Главы VII Устава Организации Объединенных Наций, в статье 20 все же напоминается, что ничто в Конвенции не влияет на применимость международного гуманитарного права в связи с защитой операций и персонала Организации Объединенных Наций.

Этот вопрос был окончательно разрешен Бюллетенем от 6 августа 1999 года Генерального секретаря ООН «Соблюдение силами Организации Объединенных Наций норм международного гуманитарного права». В тексте утверждается, что основополагающие принципы и нормы международного гуманитарного права применимы к силам Организации Объединенных Наций, когда они активно участвуют в качестве комбатантов в международном или внутреннем вооруженном конфликте. В Бюллетене уточняется, что миротворцы обязаны также соблюдать положения международно-правовых документов, к которым примкнули страны, чьими гражданами они являются.

Вопрос ответственности в случае нарушения международного гуманитарного права международными силами ставится с точки зрения дисциплинарных взысканий или уголовного наказания, но также и с позиции возможной компенсации ущерба потерпевшим.

В бюллетене Генерального секретаря уточняется, что в случае нарушений норм международного гуманитарного права военнослужащие сил Организации Объединенных Наций подлежат судебному преследованию в судах своей страны. При этом ООН располагает на местах отделами по расследованию, регистрирующими жалобы и проводящим некоторые расследования.

Что касается возможных требований компенсации, миротворческие силы, проводящие операции под мандатом ООН, являются вспомогательными органами ООН, и, следовательно, Организация несет ответственность за возмещение ущерба в случае совершения нарушений или причинения ущерба подконтрольным ей персоналом.

Таким образом, относительно легко установить ответственность войск, относящихся к национальным или региональным контингентам, которым ООН поручила операции по поддержанию или по восстановлению мира. Речь идет о применении жесткой военной силы. Совет Безопасности лишь санкционирует применение такой силы при помощи резолюции, а сами вооруженные силы подчиняются при этом органам власти участвующих государств. Следовательно, последние уже в качестве сторон, участвующих в конфликте, обязаны соблюдать нормы международного гуманитарного права. Таким образом, каждое государство несет ответственность за действия своих вооруженных сил, к тому же, не стоит забывать об уголовной и индивидуальной ответственности, предусмотренной для виновников серьезных нарушений международного гуманитарного права.

Применимость международного гуманитарного права к силам ООН, выходящим за строгие рамки самообороны, таким образом, установлена и затрагивает сегодня все силовые операции в контексте вооруженных конфликтов. Тем не менее признание за ситуацией статуса вооруженного конфликта в зависимости от конкретной ситуации является предметом юридических и политических споров. Если конфликт не признается, силы ООН должны соблюдать национальные законы, касающиеся охраны общественного порядка, и международные конвенции в области прав человека. Все это, естественно, влияет на право и условия применения силы, на условия ареста и задержания, а также на обязанность обеспечивать общественный порядок в соответствии с международным гуманитарным правом, в роли оккупирующей силы или в сотрудничестве с правительством, в соответствии с национальным правом и международным правом в области прав человека.

соблюдение международного гуманитарного права ▸ обязанности командиров

• Несмотря на некоторую двусмысленность, международное гуманитарное право применяется в отношении миротворческих операций только в том случае, если они организованы на основании Главы VII Устава ООН.

• Когда ООН делегирует проведение операции одному или нескольким государствам-членам, миротворческие силы остаются в подчинении национального командования. В таком случае они являются стороной, участвующей в конфликте, и должны соблюдать международное гуманитарное право.

• Когда контингенты находятся под командованием ООН, применение международного гуманитарного права несколько усложняется. Члены Объединенных Наций обязаны выполнять свой долг согласно международному гуманитарному праву. При организации ОПМ в соглашениях, подписанных ООН с государством, предоставившим войска, и с государством, принявшим их у себя, вновь подчеркивается, что миротворческие силы должны соблюдать и уважать принципы, нормы и дух международного гуманитарного права.

• Однако, в случае нарушений международного гуманитарного права, привлечение ООН как таковой к ответственности затруднено, так как она пользуется множеством различных иммунитетов. Иммунитет распространяется также в индивидуальном порядке и на «голубые каски». Тем не менее, в зависимости от тяжести совершенного преступления, иногда бывает возможно привлечь их к ответственности на основании условий соглашения, подписанного в момент создания этих сил. Для некоторых тяжких преступлений иммунитет не предусмотрен вовсе. Всегда можно обратиться с просьбой к Генеральному секретарю, чтобы он воспользовался своим правом лишить иммунитета персонал ООН (разделы 20 и 23 Конвенции 1946 года о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций).

иммунитет ▸ санкции уголовно-правовые ▸ санкция ▸ универсальная юрисдикция

3. Средства правовой защиты в случае нарушений МГП

Не стоит забывать, что жалобы на ООН или на ее персонал маловероятны и поступают в судебные инстанции крайне редко. Требование расследовать такие трагедии, как геноцид в Руанде или падение Сребреницы (когда во время взятия города в июле 1995 года сербская армия уничтожила в Боснии половину гражданского населения) показывает, насколько трудно привлечь к ответственности как ООН, как и государства, предоставившие войска. Любое расследование наталкивается на систему множественных иммунитетов, распространяющихся на людей и на документы и на уровне ООН, и на уровне каждой отдельной страны.

а. Средства правовой защиты против ООН

За все действия командного состава вооруженных сил (главнокомандующего и членов его генерального штаба) ответственность возложена непосредственно на ООН. За действия других военнослужащих ООН отвечает лишь в случае правонарушений, совершенных при исполнении служебных обязанностей. Независимо от того, соответствуют или не соответствуют эти действия конкретному приказу, именно ООН несет на них ответственность, если в момент совершения правонарушений виновное в них лицо находилось в подчинении ООН. Если виновник таких действий совершил их не при исполнении своей службы, ООН, ответственности за них не несет, поскольку они тем самым выходят из сферы ее командования. В этом случае за них отвечает государство, гражданином которого является виновное лицо. Между прочим, в соглашении, подписанном между ООН и государствами, предоставившими войска, предусмотрено, что эти последние следят за тем, чтобы принципы и дух международного гуманитарного права были досконально известны членам их национального контингента, участвующим в операциях. Тем не менее, на практике уже не раз ответственность ООН была замешана в случаях нарушений международного гуманитарного права, совершенных военнослужащими вне исполнения ими служебных обязанностей.

Во всяком случае, ответственность ООН не исключает ответственности государств, поскольку военнослужащие национальных контингентов продолжают подчиняться своим национальным законам. Что касается международного гуманитарного права, они вдвойне обязаны соблюдать его нормы, как в соответствии с военным регламентом, так и в соответствии со своим национальным законодательством, в особенности, если государства являются участниками Женевских конвенций и Дополнительных протоколов.

Однако привести в действие механизм ответственности ООН невероятно трудно.

— На международном уровне правовая защита предусмотрена лишь в том случае, если ущерб нанесен государствам или международным организациям. Для частного или юридического лица (например, для НПО), не существует никаких средств правовой защиты в случае, когда ущерб им был причинен международной организацией, за исключением тех случаев, когда такая возможность уже предусмотрена в институциональной системе этой организации.

— На национальном уровне: обычно пострадавший, которому был нанесен ущерб, имеет возможность обратиться в национальные судебные органы по месту нанесения ущерба, либо в своем государстве. В случае иска против ООН такой возможности не существует, так как ООН пользуется юрисдикционным иммунитетом (ст. 104 Устава ООН; ст. II Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года). Национальные судебные органы в данном случае лишены возможности рассматривать дело.

Ниже приведены различные механизмы правовой защиты против ООН:

• Административный трибунал ООН: для частных лиц и НПО, имеющих договор с ООН.

Обращаться в АТООН — Административный трибунал ООН — могут исключительно служащие этой организации, а также «любое другое лицо, которое способно доказать, что оно может претендовать на права, вытекающие из какого-либо трудового договора или условий назначения» (ст. 2.2 b) Статута трибунала). Именно на такой основе НПО, заключившие договоры с ООН, теоретически могли бы обращаться в АТООН. К тому же, они могут сослаться на данное Международным Судом определение «международного сотрудника», (заключение 1949 года): «Любое лицо, является ли оно служащим ООН или нет, имеющее постоянный или временный договор о найме, которому одним из органов Организации поручено исполнение служебных обязанностей или помощь в их исполнении в рамках этой Организации. Короче, любое лицо, действующее от имени ООН». [Цитирование по неофициальному переводу. – Прим. перев.]

• Комиссия по претензиям: частные лица не имеют никаких средств правовой защиты против ООН. Однако эта последняя обязана была предусмотреть соответствующие способы разрешения споров по вопросам частного права, в которых Объединенные Нации являются стороной, а также «споров, затрагивающих какое-либо должностное лицо Объединенных Наций, которое, в силу своего официального положения пользуется иммунитетом, если Генеральный секретарь не отказался от этого иммунитета» (Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года, ст.VIII, разд. 29, а, b).

По этой причине для каждой операции по поддержанию мира, ООН создает специальную (adhoc) несудебную систему комиссий по приему жалоб, принцип и способ функционирования которой включены в соглашение о развертывании, подписанное со страной, на чьей территории развертываются силы ООН. Это единственная правовая защита, которой располагает частное лицо против Объединенных Наций. Ею также могут пользоваться юридические лица, а значит, и НПО. Между ООН и принимающим государством имеется соглашение, в котором предусмотрено, что такой комиссии надлежит рассматривать любые споры или жалобы в области частного права, в которых Объединенные Нации являются стороной. Комиссия состоит их трех членов, одного из них назначает Генеральный секретарь ООН, другого — правительство принимающего государства, а третий назначается с общего согласия первых двух, или, в отсутствие такого согласия, президентом Международного Суда. Комиссия по претензиям устанавливает свои процессуальные нормы. Ее решения обжалованию не подлежат и имеют обязательную силу. Ее судопроизводство не является открытым («закрытые» судебные процедуры), и истец не имеет доступа к досье ООН, поскольку ее архивы пользуются иммунитетом. В конце процедуры пострадавшему выплачивается возмещение (компенсация).

• Дипломатическая защита: наконец, частные лица и НПО могут пользоваться другой правовой защитой, если их государство даст свое согласие использовать процедуру дипломатической защиты. Это означает, что государство возьмет на себя иск пострадавшего. В этом случае дело решается между ООН и государством путем переговоров или с помощью арбитража. В действительности, Международный Суд не может принять на рассмотрение спор между ООН и частным лицом, как и в случае с НПО, даже при использовании процедуры дипломатической защиты, так как в области рассмотрения споров в компетенцию Международного Суда входят только государства. Таким образом, международные организации не могут быть ни истцами, ни ответчиками в Международном Суде.

Процедура дипломатической защиты при этом остается исключительной мерой, используемой государством пострадавшего лишь в дискреционном порядке. После того как государство договаривается с ООН о сумме возмещения ущерба, ООН выплачивает эту компенсацию государству, которое ее в дискреционном порядке распределяет.

б) Жалобы против военнослужащих миротворческих сил ООН

• Средства правовой защиты стран, предоставивших контингент

В случае уголовных правонарушений или преступлений военнослужащие подпадают исключительно под юрисдикцию того государства, гражданами которого они являются. Это предусмотрено в соглашении между ООН и принимающей страной и в соглашениях между ООН и государствами, предоставляющими ей войска. В случае серьезных нарушений международного гуманитарного права такое положение становится проблематичным, так как оно вступает в противоречие с принципом универсальной юрисдикции, регулирующим пресечение таких правонарушений. Действительно, в гуманитарном праве предусмотрено, что всем государствам вменяется в обязанность поиск и наказание виновников таких правонарушений. В силу иерархии правовых норм эта обязанность превалирует над любыми другими, содержащимися в различных соглашениях, подписанных по случаю развертывания военных операций. На практике трудно представить себе такое государство, которое дало бы согласие иностранной юрисдикции предать суду одного из военнослужащих своих вооруженных сил.

Кроме того, в соглашении, подписанном ООН с принимающим государством, предусмотрено, что правительство этой страны может передать информацию главнокомандующему и предоставить ему все элементы доказательств, имеющиеся в его распоряжении, если он считает, что один из его военнослужащих совершил уголовное преступление. Генеральный секретарь должен получить для него заверения стран-участниц об их намерении осуществить свою юрисдикцию в отношении правонарушений и преступлений, которые могли бы совершить военнослужащие из их контингента.

Таким образом, имплементация уголовной ответственности военнослужащих миротворческих войск сталкивается с проблемой иммунитета от юрисдикции. Действительно, в качестве вспомогательного органа ООН, миротворческие силы пользуются привилегиями и иммунитетами, предусмотренными в Конвенции 1946 года. Эта гарантия упоминается в различных соглашениях, заключенных в процессе формирования войск. Участники миротворческих операций пользуются, таким образом, иммунитетом от всех правонарушений, совершенных при исполнении их служебных обязанностей, даже после того, как они вышли из состава участников операции. Безусловно, этот иммунитет не является абсолютным. В конвенции 1946 года (разделы 20 и 23) действительно предусмотрено, что иммунитет во всех случаях может и должен быть снят Генеральным секретарем, если, по его мнению, наличие иммунитета может помешать осуществлению правосудия и если его снятие не причинит вреда интересам ООН. Таким образом, снятие иммунитета находится в дискреционной власти Генерального секретаря ООН.

Бельгийский и французский парламенты начали расследование по делу об ответственности своих стран во время операции по поддержанию мира в Руанде в 1994 году. В результате этих расследований на национальном уровне и на основании данных в них рекомендаций, Генеральный секретарь ООН в свою очередь согласился начать расследование по установлению фактов, связанных с реагированием Организации Объединенных Наций на геноцид в Руанде.

• Расследования и дисциплинарные взыскания, осуществляемые Объединенными Нациями

После некоторого числа громких скандалов, касающихся поведения отдельных миротворцев ООН разработала внутреннюю политику, позволяющую ей косвенным образом участвовать в дисциплинарном контроле за индивидуальным поведением различных контингентов, особенно в случаях сексуальных злоупотреблений и эксплуатации, в частности несовершеннолетних. Организация приняла в 1998 году Кодекс личного поведения для «голубых касок» ООН. Параллельно с этим ООН наладила обучение и организовала просветительские кампании в принимающих странах, чтобы ознакомить миротворцев со стандартами поведения.

Сотрудники Группы по вопросам поведения и дисциплины Департамента полевой поддержи ООН сообщают персоналу ООН и правительствам принимающих стран о предполагаемых случаях ненадлежащего поведения. В 2006 году была начата работа по архивации информации и отслеживанию случаев предполагаемого ненадлежащего поведения. В июле 2008 года Департамент полевой поддержки ООН создал общую базу данных и конфиденциальную систему отслеживания случаев предполагаемого ненадлежащего поведения, в котором подозреваются представители «голубых касок».

В серьезных случаях предполагаемого ненадлежащего поведения с участием военного и полицейского персонала Организация Объединенных Наций может решить вернуть на родину соответствующих военнослужащих и исключить их из участия в будущих операциях по поддержанию мира. Как бы то ни было, за дисциплинарные наказания и судебное преследование отвечают судебные органы страны, гражданином которой является военнослужащий. В сущности, члены военного контингента, развернутого в рамках миротворческих миссий, находятся полностью под юрисдикцией своего национального правительства. Ответственность за проведение расследования и за последующие дисциплинарные наказания ложится на страны, предоставившие контингент, как это отмечено в типовом меморандуме о взаимопонимании, одобренном Генеральной Ассамблеей ООН в 2007 году. Страны, предоставившие контингент, должны затем отчитаться перед ООН о результатах расследования и предпринятых мерах.

Европейский суд по правам человека не раз рассматривал дела о деятельности британских сил в Ираке, действовавших в рамках многонациональных сил, санкционированных резолюцией №1511 Совета Безопасности ООН от 16 октября 2003 года. В двух своих постановлениях 2011 года Суд признал правительство Соединенного Королевства виновным в нарушении Европейской конвенции о защите прав человека при осуществлении действий в качестве оккупирующей и управляющей державы в Ираке. ЕСПЧ заявил, что обязательства в отношении прав человека продолжают действовать в период конфликта одновременно с положениями международного гуманитарного права и мандатом, данным ООН. Суд отметил, что государство сохраняет свои обязательства в области прав человека по отношении к лицам и территориям, над которыми оно осуществляет эффективный контроль.

Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ)

В международном праве предусмотрено, что для виновников военных преступлений или преступлений против человечности не существует возможности сослаться на иммунитет или на какой-либо официальный статус с целью избежать правосудия. Это положение предусмотрено в следующих документах:

— Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, 1948 года (ст. 4);

— Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, 1984 года (ст. 1);

— международное гуманитарное право (ЖI, ст. 49; ЖII, ст. 50; ЖIII, ст. 129; ЖIV, ст. 146);

— Устав Нюрнбергского трибунала (ст. 7);

— Устав Международных уголовных трибуналов (МТБЮ, ст. 7.2; МУТР, ст. 6.2);

— Статут МУС (ст. 27).

См. также

безопасность коллективная ▸ вмешательство ▸ самооборона ▸ обязанности командиров ▸ ООН ▸ Совет Безопасности ООН ▸ Секретариат ООН ▸ санкции уголовно-правовые ▸ санкции дипломатические, экономические, военные ▸ общественный порядок ▸ универсальная юрисдикция ▸ иммунитет ▸ соблюдение международного гуманитарного права ▸ международные уголовные трибуналы ▸ Международный уголовный суд ▸ защита ▸ ответственность ▸ комбатант ▸ частные военные компании ▸ гражданское население ▸ негосударственные вооруженные группы ▸ Генеральная Ассамблея ООН ▸ Международный Суд ▸ агрессия

@: Подразделениепо вопросам поведения и дисциплины (только на английском): https://cdu.unlb.org/

Библиография

Десять правил: кодекс личного поведения для “голубых касок”. Доступно по ссылке (на англ.) http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/ten_in.pdf

Доклад Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира, 21 августа 2000 года, 21 августа 2000, A/55/305–S/2000/809 (Доклад Брахими). Доступно на сайте ООН http://www.un.org/ru/peacebuilding/doc_hisdocs.shtml

Доклад комиссии по проведению независимого расследования деятельности ООН в период геноцида в Руанде в 1994 году, S/1999/1257, 16 декабря 1999 . Доступно на сайте ООН http://www.un.org/ru/peacekeeping/resources/reports.shtml

Доклад Генерального секретаря, представляемый во исполнение резолюции 53/35

Генеральной Ассамблеи: Падение Сребреницы, A/54/549, 15 ноября 1999 года. Доступно на сайте ООН http://www.un.org/ru/peacekeeping/resources/reports.shtml

РИНИКЕР А., Соблюдение международного гуманитарного права силами ООН, Сборник статей. Международный журнал Красного Креста, Том 81, №836, 1999. М., МККК, 2001, с. 275 - 286. (См. также RYNIKER A., « Respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies », Revue internationale de la Croix-Rouge, Vol.81, n° 836, décembre 1999, pp 795-805)

СТИВЕНС Д. Участие военных в операциях по поддержанию общественного порядка. Международный журнал Красного Креста, Том 92, №878, М., МККК, 2010, с. 267-288. Доступно по ссылке https://www.icrc.org/rus/assets/files/review/2010/14_stephens_irrc_874-889_selection-2013_rus-14.pdf (См. также STEPHENSD., « Militaryinvolvementinlawenforcement », InternationalReviewoftheRedCross, Vol.92, n°878, June 2010, pp.453-458).

ANNAN K. A., « Maintien de la paix, intervention militaire et souveraineté nationale dans les conflits armés internes », in MOORE J. (éd.), Des choix difficiles : les dilemmes moraux de l’action humanitaire, Gallimard, 1998, 459 p., p. 105-124.

DALLAIRE R. A., Shake Hands with the Devil: The Failure of Humanity in Rwanda», Random House Canada, 2003

COT J. (dir.), Opérations des Nations unies. Leçons de terrains, Symposium « Enseignements des expériences de l’ONU », FED, Paris, 1995

EMANUELLI C., Les Actions militaires de l’ONU et le droit international humanitaire, Wilson et Lafleur Ltd, Ottawa, 1995.

FAITE E. & GRENIER J.L. (eds), « Expert Meeting on Multinational Peace Operations », ICRC, Geneva, 11-12 December 2003

International humanitarian law, human rights and peace operations: 31st round table on current issues of international humanitarian law, International institute of humanitarian law, San Remo, September 2008, 405 p.

International Conflict and Security Law: Essays in the Memory of Hilaire McCoubery, Cambridge University Press, 2005

JEANGENE VILMER J.B., « La guerre au nom de l’humanité : Tuer ou laisser mourir », Paris, PUF, 2012, 624p.

LAGRANGE E., BASTID BURDEAU G., EISMANN P.M., COMBACAU J., Les Opérations de maintien de la paix et le chapitre VII de la Charte des Nations unies, Paris, Montchrétien, 1999, 181 p

NASU H., “International law on peacekeeping: a study of article 40 of the UN Charter”, Leiden; Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 322p.

Rapport de la Mission d’information de la Commission de la Défense Nationale et des forces armées et de la Commission des Affaires Etrangères, sur les opérations militaires menées par la France, d’autres pays et l’ONU au Rwanda entre 1990 et 19994, rendu le 15 décembre 1998. Disponible sur le site de l’Assemblée Nationale française : http://www.assemblee-nationale.fr/dossiers/rwanda/r1271.asp (Доклад об участии французского контингента в военных операциях в Руанде)

Rapport d’information de la Mission d’information commune sur les évènements de Srebrenica, rendu le 22 novembre 2001. Disponible sur le site de l’Assemblée Nationale française http://www.assemblee-nationale.fr/rap-info/i3413-01.asp (Информационный доклад о событиях в Сребренице)

RUFIN J.C., « Les humanitaires et la guerre du Kosovo : échec ou espoir ? », in MOORE J. éd, Des choix difficiles : les dilemmes moraux de l’action humanitaire, Gallimard, 1998, 459 p., p. 389-424.

SAHNOUN M., « Les interventions de type mixte en Somalie et dans la région des Grands Lacs », in MOORE J. (éd.), Des choix difficiles : les dilemmes moraux de l’action humanitaire, Gallimard, Paris, 1998, 459 p., p. 147-158.

WEISSMAN F., (dir), À l’ombre des guerres justes, Flammarion, Paris, 2003, 375 p.